Архив журналов

 

Журнал «Мировая энергетика»

Ноябрь 2004 г.

 

Главная
Статьи
Мероприятия
Новости
Партнеры
Авторы
Контакты
Вакансии
Рекламодателям
Архив
Книжная полка
 
 
КАРТА САЙТА
 
 
 
 
 return_links(1); ?>
 
return_links(1);?> return_links(1);?> return_links(1);?> return_links();?>

Тест на прочность еще предстоит выдержать

Принятие изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» в августе 2004 г. стало очередным элементом широкомасштабной реформы государственного управления, призванной обеспечить эффективное и ответственное выполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих функций, а также создать предпосылки для устойчивого экономического роста.
Егор ДОРОШЕНКО,
эксперт Фонда развития парламентаризма в России
Начало преобразованиям было положено появлением новых федеральных законов, регулирующих общие принципы организации региональных органов государственной власти и местного самоуправления, принятие которых требовало пересмотра огромного массива российского законодательства. Следующим этапом реформы стало законодательное изменение Бюджетного и Налогового кодексов для пересмотра принципов разграничения финансовых полномочий, расходных обязательств и доходных источников между всеми уровнями публичной власти. Наконец, в рамках третьего, завершающего, этапа реформы законодатель скорректировал целый ряд федеральных нормативных актов, включая и законодательство о недропользовании.

Следует сразу отметить, что концепция закона осталась неизменной, несмотря на дискуссии о необходимости коренного пересмотра основ лицензирования природопользования. Рискну предположить, что окончательное решение вопроса о необходимости изменения общей концепции закона «О недрах» еще впереди. Пока законодатели решили наиболее срочные задачи по приведению этого законодательного акта в соответствие с новыми принципами налоговой и бюджетной систем. Вот почему такая важная проблема, как расширение гражданско-правовых механизмов передачи права на использование участков недр (т.е. внедрение договорного режима недропользования) оставлена пока за скобками.

Как и следовало ожидать, основные изменения, внесенные в Закон РФ «О недрах», касаются разграничения соответствующих полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. В целом закон, положения которого ранее наделяли региональную власть значительной компетенцией в сфере недропользования, приобрел ярко выраженные признаки централизованного регулирования и в ряде случаев избавился от не вполне удачных компромиссов. Так, например, из закона исключено положение, требующее принятия совместного решения федеральных и региональных органов власти для придания отдельным участкам недр статуса объектов федерального значения.

Наиболее важными представляются изменения, связанные с перераспределением полномочий между уровнями государственной власти, которые были внесены в положения закона об основаниях возникновения права пользования участками недр. Так, решение правительства, принятое для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, не нуждается более в согласовании с органами исполнительной власти субъектов РФ. К компетенции правительства РФ отнесено и принятие решения о предоставлении участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа России для геологического изучения. Изменения также коснулись решений о предоставлении права краткосрочного (до одного года) пользования участком недр, пользование которым досрочно прекращено.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ, которые они реализовывали ранее в рамках процедур совместного или согласованного принятия решения, в новой редакции закона отсутствуют. При этом принцип совместного ведения в области использования недр по-прежнему является основой законодательного регулирования. Так, в целом ряде случаев (геологическое изучение недр, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа, установление факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению и др.) основанием возникновения права пользования участками недр будет являться решение специальной комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр при обязательном участии представителей органов исполнительной власти соответствующего региона.

Процедуры совместного (согласованного) принятия решений о предоставлении участков недр в пользование, вызывавшие справедливую критику экспертов как неэффективные и слишком сложные, почти не используются законодателем. Так, более не требуется совместных решений для предоставления участков недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых, включая случай установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению за счет собственных средств. Закон отменяет и ряд других полномочий региональных органов, в т.ч. и участие в принятии решений о предоставлении недр для целей добычи подземных вод, строительства и эксплуатации подземных объектов.

Единственное положение закона, предусматривающее процедуру согласования принимаемых решений, касается предоставления региональными органами государственной власти участка недр для сбора минералогических, палеонтологических и других коллекционных материалов. Кроме того, к полномочиям регионов закон относит принятие решений о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, используемыми для строительства сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Тенденция к централизации управления государственным фондом недр прослеживается и в изменениях, относящихся к положениям о проведении конкурсов и аукционов. Так, в соответствии с новой редакцией закона, принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, а также утверждение состава и порядка работы конкурсных и аукционных комиссий, осуществляется только на федеральном уровне. Хотя закон содержит требование об обязательном включении в состав комиссий представителей органов исполнительной власти субъектов РФ, порядок их участия в деятельности комиссий не определен, следовательно, не выходит за рамки формального.

Обращает на себя внимание стремление законодателя к максимальной открытости и гласности конкурсных и аукционных процедур. Так, новая редакция закона содержит более конкретные требования к порядку опубликования объявлений, которые размещаются в общероссийских и издаваемых на территории субъекта РФ средствах массовой информации не позднее, чем за 45 (для аукциона) или 90 (для конкурса) дней до даты их проведения.

Следует отметить также некоторые изменения, связанные с финансовыми основами управления государственным фондом недр. Так, например, на пользователя недр возлагается обязанность по финансированию государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, плата за которую перечисляется в федеральный бюджет. Кроме того, исключительно в федеральный бюджет будет поступать плата за предоставление геологической информации.

Какова может быть общая оценка проведенной реформы? Пожалуй, не приходится сомневаться, что корректировка законодательного регулирования в области управления государственным фондом недр назрела уже давно. О несовершенстве принципа «двух ключей», а точнее, о недостатках той конкретной его модели, которая была использована в Законе РФ «О недрах», не говорил только ленивый. Тезисы о том, что «два ключа» позволяют наиболее полно обеспечить учет интересов федерации и регионов, на территории которых расположены участки недр, были наглядно опровергнуты практикой.

В то же время, выводы и предложения, которые делались по этому поводу различными экспертами, порой были прямо противоположны. Очевидно, что и централизация, и децентрализация системы выдачи разрешений на пользование участками недр обладают достоинствами и недостатками. Причем проблема выбора той или иной модели находится за пределами законодательства о недропользовании. Однако, установив новые принципы регулирования межбюджетных отношений и изменив основы разграничения расходных обязательств между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, законодатель фактически предопределил модель управления государственным фондом недр. Таким образом, именно с точки зрения соответствия новой системе разграничения государственных полномочий, изменения, внесенные в Закон РФ «О недрах», выглядят вполне корректными. Особенно в свете значительной дифференциации бюджетной обеспеченности российских регионов из-за неравномерности территориального расположения наиболее «доходных» ресурсов. Не совсем понятно, с какой стати права и законные интересы граждан России, которые проживают на территории регионов, обделенных запасами нефти и газа, должны быть обеспечены государством в меньшей степени.

Конечно, возложение большого объема полномочий в сфере лицензирования недропользования на федеральные органы государственной власти и их территориальные подразделения приведет к частичной утрате накопленного в регионах опыта управления, а эффективность управления государственным фондом недр не повысится только от самого факта перевода на федеральный уровень. Скорее всего, положительный эффект от централизации управления недрами будет носить краткосрочный характер. В долгосрочной перспективе, в отрыве от сегодняшних экономических условий, идеальной представляется модель, в соответствии с которой на федеральном уровне будут сконцентрированы все регулятивные и контрольные полномочия, тогда как на уровне регионов будут приниматься исполнительно-распорядительные решения. Впрочем, реальная оценка предпринятой реформы может быть дана только через несколько лет и лишь при условии, что новые законодательные решения будут испытаны неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой.
 

Еще статьи на эту тему:
— Спорный принцип «двух ключей»

 

Журнал «Мировая энергетика»

Все права защищены. © Copyright 2003-2012. Свидетельство ПИ ФС77-34619 от 02.12.2008 г.
При использовании материалов ссылка на www.worldenergy.ru обязательна
Пожелания по работе сайта присылайте на info@worldenergy.ru