Архив Сентябрь 2004 - «Муки либерализации»

В последние десятилетия в большинстве развитых стран мира идут процессы либерализации энергетических рынков. Европейский опыт в этой области представляет особый интерес. Сложность в том, что европейские страны не только стремятся либерализовать национальные рынки, но и создать новый, единый общеевропейский рынок электроэнергии и природного газа.

Николай КАВЕШНИКОВ,
научный сотрудник Института Европы РАН

Амбициозные цели

Основные цели и принципы либерализации рынка газа и электроэнергии, а также и возникшие в процессе либерализации сложности аналогичны, поэтому мы преимущественно сосредоточимся на рынке электроэнергии. Направления и график либерализации рынка электроэнергии в ЕС были определены принятой в 1996 г. директивой № 96/92/EC. По своей сути эта директива наметила ряд целей, сформатировала варианты различных стратегий по их достижению, оставив за государствами-членами право выбора конкретных стратегий в зависимости от национальных особенностей. За собой Евросоюз в лице Комиссии сохранил право контролировать выполнение государствами своих обязательств. В декабре 2001 года Комиссия опубликовала первый доклад, оценивающий ход создания единого рынка электроэнергии и газа. В дальнейшем эти доклады публиковались ежегодно.

Главная цель либерализации заключается в создании единого европейского рынка электроэнергии с высоким уровнем конкуренции, что должно повлечь выравнивание тарифов на электроэнергию в различных государствах-членах и их общее снижение. Директива № 96/92/ЕС определила следующие основные принципы единого рынка электроэнергии:

● Равный доступ на рынок новых производителей, а также операторов транспортных (линии высокого напряжения) и распределительных (линии среднего и низкого напряжения) систем на основе выдаваемых государственными органами разрешений либо организуемых государственными органами тендеров. Характерно, что большинство государств ЕС выбрали разрешительную процедуру. Официально заявлено, что именно эта процедура обеспечивает максимальную транспарентность и равную конкуренцию при выходе на рынок. Хотя есть веские основания полагать, что по сравнению с открытыми тендерами разрешительная процедура обеспечивает существенные преимущества крупным компаниям - монополистам.

● Независимость операторов транспортных и распределительных систем от производителей и потребителей электроэнергии. Чтобы обеспечить эту независимость, государства имели несколько вариантов. Во-первых, разделение собственности на компании производителей электроэнергии и транспортные/распределительные компании. Разумеется, этот способ наиболее эффективен, но его очень сложно реализовать на практике. Во-вторых, юридическое разделение вертикально интегрированных компаний, при котором управление принадлежащими одному собственнику производственными и транспортными/распределительными компаниями осуществляется независимо. Наименее эффективен третий вариант - реформа вертикально интегрированных компаний с целью обеспечить независимость менеджмента транспортных/распределительных компаний и ведение раздельного бухгалтерского учета по производству, передаче и продаже электроэнергии.

И в этом вопросе многие государства ЕС пошли по пути наименьшего сопротивления. В то время как операторы транспортных систем были реально отделены от производителей, в большинстве стран была сохранена весьма тесная связь между транспортными и распределительными системами. Это существенно осложнило реализацию третьей стратегической цели - обеспечить равный доступ всех производителей электроэнергии к транспортным и распределительным системам на основе устанавливаемых государствами правил и публикуемых операторами тарифов.

И, наконец, ключевым элементом либерализации рынка стала задача предоставить отдельным группам потребителей право свободно выбирать операторов распределительных систем (если это возможно технически) и производителей электроэнергии, в том числе расположенных за пределами транспортных и распределительных систем (включая производителей другого государства - члена ЕС). Прежде всего, такое право должно было быть предоставлено получателям, потребляющим более 40 ГВт.ч в год, к 2000 г. планировалось снизить этот норматив до 20 ГВт.ч/год, а к 2003 г. - до ГВт.ч/год.

К середине 2002 г. лишь пять государств-членов полностью либерализовали национальный рынок, еще шесть сделали это до 2004 г., однако четыре (Франция, Греция, Италия и Люксембург) не предприняли необходимых мер. В целом по ЕС 70% рынка электроэнергии открыты для конкуренции.

Не обошлось без корректив

В марте 2001 г. Комиссия предложила проект поправок к правилам единого рынка электроэнергии и газа. Во-первых, было предложено ускорить темпы либерализации рынка. Все промышленные потребители должны были получить право выбора поставщика не позднее 1 января 2003 г., а домохозяйства - 1 января 2005 г. Кроме того, был предложен ряд мер структурного характера: дальнейшее разделение операторов транспортных и распределительных систем; равный доступ к электросетям на основе транспарентных тарифов; ряд мер по обеспечению обязательств, вытекающих из оказания услуг общественного значения; новый механизм мониторинга рынка и др.

Предложение Комиссии вызвало очень интенсивные дебаты. Прежде всего, Франция, несмотря на все усилия остальных 14 государств - членов ЕС, довольно долго отказывалась назвать четкую дату либерализации рынка электроэнергии для домохозяйств, согласившись предоставить свободу выбора поставщика и оператора лишь коммерческим потребителям. Официально Франция высказала опасения, что вновь создаваемые распределительные системы переманят в число своих клиентов наиболее выгодных потребителей и оставят традиционным распределительным системам клиентуру сельских и отдаленных районов, обслуживание которой требует значительных финансовых вложений. Неофициально представители Франции высказались за изменение существующих критериев открытости рынка, поскольку они, якобы, не отражают реального положения дел. При этом приводился пример Германии, соответствующей всем критериям, но закрытой для иностранных производителей различными административными процедурами.

Серьезные споры возникли и по ряду других принципиальных вопросов. Все же после трех лет обсуждения предложения Комиссии были приняты в форме Директивы 2003/54/ЕС. Она обязала государства-члены открыть рынок электроэнергии для всех коммерческих потребителей не позднее 1 июля 2004 года, а для домохозяйств - не позднее 1 июля 2007 года.

Принято решение об обязательном разделении производителей и операторов транспортных систем к 1 июля 2004 г., а производителей и операторов распределительных систем - к 1 июля 2007 года. При этом по настоянию ряда стран (Германия, Франция, Люксембург) сохраняется возможность обеспечить разделение лишь за счет независимости управления или бухгалтерского учета. Для реализации транспарентного тарифообразования и предотвращения кросс-субсидирования операторы, управляющие одновременно и транспортными и распределительными системами, обязаны вести раздельный бухгалтерский учет. В 2006 г. заинтересованные государства-члены могут представить доказательства, что недискриминационный доступ к распределительным системам может быть обеспечен без их юридического отделения от производителей, и попросить сделать для них исключение из общих правил.

Государства-члены обязаны разработать нормы, обеспечивающие третьим лицам доступ к транспортным и распределительным системам на основе недискриминационных публикуемых тарифов. Любой отказ в доступе со стороны оператора должен быть обоснован. В компетенцию государственных органов по регулированию рынка входит определение или утверждение методов расчета тарифов на транспортировку и распределение электроэнергии и контроль за ценообразованием с точки зрения обоснованности.

Несмотря на возражения многих стран ЕС (Франция, Великобритания, Испания, Швеция и Финляндия) решено в счетах для потребителей указывать информацию не только об источниках электроэнергии, но и данные о выбросах СО2, хотя точный порядок предоставления этой информации пока не разработан.

Гладко на бумаге

Однако до сих пор существует ряд обстоятельств, искажающих единый рынок электроэнергии и представляющих серьезные препятствия для конкуренции.

Различная степень открытости национальных рынков способствует поддержанию неоправданно высоких цен на электроэнергию для мелкого бизнеса и домохозяйств, а также нарушает конкуренцию между производителями и не исключает возможности кросс-субсидирования производителей. Слабая транспарентность тарифообразования из-за недостаточной независимости операторов транспортных и распределительных систем (прежде всего в Германии, Франции и Греции) и высокие тарифы на транспортировку и распределение электроэнергии в ряде стран ЕС (прежде всего в Австрии, Германии, Испании и Португалии) потенциально могут препятствовать конкуренции производителей. В большинстве стран ЕС (особенно в Бельгии, Германии, Греции, Ирландии и Португалии) высокая степень концентрации производства электроэнергии при малой ликвидности оптового рынка электроэнергии препятствует появлению на рынке новых производителей. Недостаток мощностей по передаче электроэнергии через границы (5-7% от общего объема потребления) и высокая стоимость таких операций препятствуют реальному созданию общеевропейского рынка. В какой-то мере единым рынком можно считать лишь страны ядра ЕС - Францию, Бенилюкс, Германию и Австрию.

Общая оценка деятельности ЕС по либерализации рынка электроэнергии и природного газа весьма противоречива. Очевиден гигантский объем проведенных реформ. Например, в Германии семь крупнейших энергокомпаний были объединены в четыре. Во Франции в начале 2004 г. принято решение о национализации «Электрисите де Франс» и «Газ де Франс». Те или иные реформы проведены во всех странах ЕС. В среднем 15-20% крупных потребителей, получивших разрешение выбирать поставщиков, уже сделали это. Постепенно растет доля мелких предприятий и домохозяйств, меняющих либо изучающих возможности смены поставщиков.

Однако до достижения двух основных целей реформ - выравнивания тарифов на электроэнергию в различных государствах-членах и их общего снижения - еще очень далеко. Да, в среднем по ЕС цены на электроэнергию для крупных потребителей снизились на 15%. Но цены для мелких потребителей остались на прежнем уровне в 12,5 евро за КВт. Более того, никакого сближения цен в странах ЕС не происходит. Наоборот, национальные рынки демонстрируют «разбегающуюся» динамику цен Наконец, отсутствует ясная связь между степенью либерализации рынков отдельных стран и динамикой цен на электроэнергию. Аналогичным образом ведет себя и рынок природного газа. К примеру, стоимость услуг транспортных и распределительных компаний за все годы реформ не уменьшилась, а значит, и конкуренция на рынке доставки газа пока не увеличилась.

Все же давать какие-либо оценки реформ еще рано, поскольку сами реформы далеко не закончены. Их реализация затягивается как в силу объективных факторов, так и из-за существенных различий в позициях отдельных государств ЕС. Но не может не вызывать уважения сложный выбор, который Брюссель сделал в пользу потребителей, создав тем самым существенные сложности для многих крупных энергетических компаний, и настойчивость, с которой он движется в выбранном направлении.

Архив журналов

Журнал «Мировая энергетика»

Сентябрь 2004 г.

Муки либерализации

Журнал «Мировая энергетика»