Архив Июнь 2004 - «Спорный принцип «двух ключей»

Экспертиза законопроектов о недрах. Несовершенство российского законодательства о недрах давно стало предметом острых дискуссий о направлениях его реформирования. Свидетельство тому - несколько вариантов закона о недрах, которые предстоит обсудить парламентариям.

Егор ДОРОШЕНКО,
эксперт Фонда развития парламентаризма в России

Пожалуй, самой сложной и наболевшей проблемой является разграничение государственной собственности на все виды природных ресурсов. И в связи с этим - разграничение полномочий федеральных органов власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере недропользования, а также создание законодательных механизмов согласования интересов Федерации и регионов.

Исходной точкой для законодателя может быть признано конституционное положение, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Действующий в настоящее время Закон РФ «О недрах» использует так называемый принцип «двух ключей», в соответствии с которым основные полномочия по предоставлению прав на использование участков недр осуществляются федеральными и региональными органами власти совместно либо при условии соблюдения процедуры обязательного согласования. При этом законодатель, по существу, оставил нерешенным вопрос о разграничении между Федерацией и субъектами собственности на недра, что позволяло отдельным регионам принимать нормативные акты, в одностороннем порядке устанавливающие правовой режим собственности на все или отдельные виды природных ресурсов.

Последовательное применение принципа «двух ключей» привело к созданию громоздкого и сложного механизма распоряжения недрами, эффективность которого уже давно подвергается сомнению. Отсутствие в федеральном законе четко установленных обязанностей соответствующих органов государственной власти не позволяет эффективно и быстро осуществлять каждый этап согласования. Распространены случаи открытых конфликтов двух уровней власти, для разрешения которых фактически отсутствуют законные средства.

Задача более четкого разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в этой сфере неоднократно была продекларирована в тех законодательных инициативах, которые были внесены в Государственную думу и в ближайшее время станут предметом рассмотрения.

Так, в рамках изменений и дополнений к закону «О недрах», представленных группой законода0 телей (члены Совета Федерации В. Бавлов, П. Волостригов, Ю. Зась0 ко и др., а также депутаты Государ0 ственной думы Н. Комарова, В. Лунцевич и др.) предлагается сохранить принцип «двух ключей» в процедуре совместного принятия решения о предоставлении прав пользования недрами. А все полномочия, связанные с выдачей основных видов лицензий, передать на федеральный уровень. Впрочем, порядок совместного принятия указанных решений разработчики законопроекта также намерены скорректировать, наделяя регионы некоторыми дополнительными правами.

Таким образом, данная законодательная инициатива направлена на сохранение принципа совместного использования недр и предлагает один из вариантов оптимального баланса интересов Федерации и ее субъектов. Сохранение принципа «двух ключей» представляется разработчикам проекта единственным условием надлежащей реализации принципа совместного ведения в сфере недропользования. Однако преимущества такой системы принятия решений не представляются очевидными в силу отсутствия в ней принципиальных изменений по сравнению с действующим законодательством.

На рассмотрение Государственной думы будет вынесен документ, предполагающий более глубокую модернизацию (а по существу - отмену) сложившегося к настоящему времени механизма совместного управления недрами. Он внесен депутатами А. Баранниковым, Г. Боосом, В. Володиным и др. и членом Совета Федерации В. Тихомировым. По мнению авторов, порядок предоставления участков недр на основе совместного решения федеральных и региональных органов государственной власти значительно усложняет процесс недропользования. По сравнению с действующей редакцией закона «О недрах» предлагается значительно сократить участие органов власти субъектов РФ в принятии решений, которые являются основанием для получения права пользования участками недр. Проводя жесткое разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти, законопроект передает основные полномочия на федеральный уровень. В компетенции субъекта РФ остается лишь выдача разрешений на использование недр в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, образования особо охраняемых геологических объектов и сбора минералогических и иных коллекционных материалов.

Законодательная инициатива депутатов предусматривает также полномочия правительства по предоставлению конкретному пользователю права пользования участком недр в интересах обеспечения обороны и безопасности государства, решения социально-экономических проблем отдельных регионов, для разведки и добычи полезных ископаемых без согласования с органом власти субъекта РФ. Учитывая, что соответствующие решения принимаются без проведения конкурса или аукциона, правительство получает своего рода карт-бланш на осуществление распределения участков недр между пользователями, что в отсутствие соответствующих процедурных норм значительно снижает прозрачность процесса управления недрами.

Следует заметить, что централизованная система управления государственным фондом недр, хоть и может быть признана более эффективной по сравнению с действующей, все же не является панацеей от всех дефектов действующего законодательства о недрах. В связи с этим закономерным представляется появление среди законопроектов, внесенных (и готовящихся к внесению) в Государственную думу, проектов кодифицированных законодательных актов о недропользовании. Одним из них является Кодекс о недрах, внесенный в нижнюю палату группой парламентариев (депутаты А. Скоч, Н. Азарова, В. Климов, Ю. Тен, В. Шитуев, члены СФ А. Аристов, В. Тихомиров). По убеждению разработчиков, Кодекс призван детально регламентировать процесс предоставления участков недр в пользование, определяя все существенные элементы лицензирования, а также урегулировать процедуры проведения конкурсов и аукционов, вопросы перехода прав и т.п., усилив при этом роль государственного регулирования и упорядочив существующие правоотношения.

Впрочем, юридический анализ важнейших положений документа поневоле заставляет в этом усомниться. В основу проекта положен принцип т.н. «единой государственной собственности», к которой и относятся недра. Между тем этот вид собственности не предусматривается Гражданским кодексом, определенно различающим федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Можно предположить, что попытка любыми средствами избежать окончательного решения проблемы разграничения собственности на недра, скорее, породит новые противоречия, нежели решит уже существующие.

Проект Кодекса исключает действие принципа «двух ключей», четко разграничивая полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере предоставления права пользования участками недр. В целом структура документа соответствует структуре действующего закона «О недрах», отличаясь значительной конкретизацией большинства элементов госрегулирования. Впрочем, попытка создания нормативного акта, охватывающего все аспекты недропользования, привела к наличию многочисленных противоречий с действующим законодательством, что, несомненно, послужит препятствием для принятия проекта Кодекса в существующей редакции.

Значительно более совершенным с точки зрения юридической техники является проект Федерального закона «О недрах», подготовленный в Министерстве природных ресурсов РФ. Концепция этого документа основывается на признании недр и содержащихся в них полезных ископаемых федеральной собственностью. Система предоставления права пользования участками включает как лицензионные отношения, так и возможность заключения гражданско-правовых договоров. Так, право пользования участками недр может быть предоставлено на основе заключенных и вступивших в силу соглашений о разделе продукции, договоров подряда, аренды и концессии. Лицензия выдается пользователю недр Правительством РФ или уполномоченным федеральным органом.

Проект сводит к минимуму, однако сохраняет «совместные» процедуры принятия решений о предоставлении права пользования участками недр. Таким образом, проект МПР основывается на необходимости существенной модернизации принципа «двух ключей». Кроме того, в документе детально регулируются условия реализации, основания прекращения права пользования участком недр, порядок и условия проведения конкурсов и аукционов и т.д.

Сегодня перспективы принятия разработанного МПР проекта федерального закона еще не ясны. Так, в соответствии с неоднократно озвученной официальной позицией Министерства экономического развития и торговли РФ, в сфере недропользования преимущество должно отдаваться гражданско-правовым отношениям, а разведка полезных ископаемых должна быть отделена от их добычи и осуществляться за счет государственных средств. Кроме того, МЭРТ выступает за введение дифференцированной платы за недропользование и отмену плоской шкалы налогообложения, а также за обязательную состязательность при доступе к участку недропользования путем организации конкурсов и аукционов.

Таким образом, очевидно, что создание согласованной концепции федерального законодательства о недрах - задача, которую еще только предстоит решить совместными усилиями законодательной и исполнительной власти.

Архив журналов

Журнал «Мировая энергетика»

Июнь 2004 г.

Спорный принцип «двух ключей»

Журнал «Мировая энергетика»