Архив Апрель 2004 - «Перманентная реформа»

Российская административная реформа, стремительно захватившая исполнительную федеральную власть после отставки правительства, становится перманентной. Май-2000 был «месяцем инвентаризации»: всем, от президента России до последнего эксперта Центра стратегических разработок, было интересно знать, в какой стране мы живем. Май-2004 станет «месяцем регламентации»: весьма непродолжительный период бури и натиска на административные бастионы должен закончиться с утверждением новых регламентов и положений, регулирующих деятельность правительства, министерств, служб и агентств. Стабилизация новой (структурно) и старой (персонально) бюрократии будет проходить в условиях еще одной, на этот раз определенно формальной, отставки правительства перед вступившим в должность президентом. Однако и эта стабилизация не будет окончательной.

Есть у революции начало, нет у революции конца. Так же и административная реформа, вернее, ее «верхушечная» часть, связанная с переформатированием правительства, обречена стать перманентной.

Каков принципиальный замысел реформы? Министерства проводят государственную политику и устанавливают нормы в сфере своей компетенции; федеральные службы концентрируют правоприменительные и контрольные функции; федеральные агентства оказывают публичные услуги. При этом в структуре правительства выделяется три функциональных блока, условно -«правительство для граждан», «правительство для экономики» и «правительство для государства». Уже сегодня ясно, что в полной мере (а в некоторых сферах - даже принципиально) реализовать эти схемы не удалось. Указ президента о системе исполнительной власти, который лег в основу проводимых преобразований, по существу подчинил министрам руководителей служб и агентств. И когда руководитель аппарата правительства Дмитрий Козак, «мотор реформы», говорит о том, что не надо «абсолютизировать принцип разделения функций», он явно лукавит: изначально именно этот принцип считался абсолютным. А министр финансов Алексей Кудрин признает: «министерства... косвенно регулируют работу служб и агентств». Полагаю, во многом правы те наблюдатели, которые говорят о фактическом воспроизведении в правительстве системы «кустового курирования» во главе с вице-премьерами, но на уровне министров. Курирование гарантирует воспроизведение лоббистских схем -правда, значительно более длинных: службы и агентства станут «нулевым чтением» для тех, кто умеет «заносить».

Кабинет Фрадкова явно не производит впечатления единой команды -во всяком случае, пока. До сих пор неясно, насколько реформа проработана, так сказать, «вглубь», подробнее, чем структура правительства и акты, регулирующие работу ведомств. Между тем столь стремительные и радикальные изменения невозможны без командного духа и тщательной проработки структурных проблем. Ни Алешин, ни Шувалов, ни даже Козак не получили монополии на структурную политику. Это рождает проблемы, главная из которых - запланированный конфликт интересов. Даже в советские времена Госплан и Центральное статистическое управление, например, никому не приходило в голову объединить под одной крышей. Теперь это сделано, и ведомство Германа Грефа будет составлять прогнозы социально-экономического развития, а потом докладывать об их исполнении. Почти аналогичен установленный в рамках реформы контроль Минфина не только над расходованием средств, но и над сбором налоговых платежей.

При всем этом правительственные реформаторы очарованы (а возможно, даже зачарованы) магией чисел. Два главных чиновника в Белом доме (вице-премьер Александр Жуков и Дмитрий Козак). По два заместителя у каждого министра, руководителя службы или агентства - один отвечает за стратегию, другой - за текущую деятельность. 100 департаментов во всех 9 гражданских министерствах - раньше только в Минфине и Минэкономразвития их было 62. «300 золотых поясов» (назовем так по аналогии с верхушкой Великого Новгорода топ-менеджеров исполнительной власти) - много это или мало? А главное, зачем? Ни для кого не секрет, что наиболее деятельные и компетентные чиновники занимали именно посты заместителей министров, Кудрин не зря вспомнил о том, что в дореволюционной России их называли «товарищами». И далеко не каждый замминистра теперь захочет стать директором департамента (даже при условии роста зарплаты). Он ведь уже не «товарищ»! Числа увлекали обывателей со времен Пифагора и Платона. Однако прокрустово ложе явно произвольных количественных ограничений может сыграть с реформой и реформаторами злую шутку.

То, что сделано - 10% необходимого. Неплохо хотя бы то, что «большая питерская тройка» (Козак-Кудрин-Греф) это понимает и об этом говорит. В перспективе - коррекция первоначальных правительственных схем, передача значительной части полномочий служб и агентств саморегулируемым организациям предпринимателей, наконец, «притирание» старых, новых и обновленных шестеренок системы государственного управления. Ибо реформа - перманентна. Почти как «тонкая настройка», воспетая певцом постепенных преобразований Михаилом Касьяновым.

Архив статей

Журнал «Мировая энергетика»

Апрель 2004 г.

Перманентная реформа

Колонка главного редактора

Журнал «Мировая энергетика»