Разграничь и властвуй

Владимир ГОРЮНОВ,
председатель совета директоров Сибирского инновационного научного центра

Государственная дума планирует начать работу над законопроектом «О недрах» в марте. Не исключен, конечно, перенос, который случался неоднократно в прошлом году: последний раз правительство отложило рассмотрение законопроекта 9 декабря 2004 г., от чего, естественно, сдвинулись сроки его передачи в парламент. Вокруг документа по-прежнему большая суета.

Один из камней преткновения – разграничение полномочий между федеральным центром и регионами в сфере недропользования.

Вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также природоресурсное законодательство (в том числе законодательство о недрах), определены в Конституции РФ как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ключевыми проблемами в этих сферах являются вопросы собственности на природные ресурсы, государственного управления ими, предоставления в пользование, экономического регулирования природопользования. Какие бы мы не предложили варианты урегулирования этих проблем – все они должны быть рассмотрены в контексте разграничения конкретных властных полномочий между уровнями государственной власти. И история, и Конституция России подтверждают это.

В действующей редакции Закона Российской Федерации «О недрах» (с учетом последних изменений и дополнений, принятых в августе 2004 г.) определены следующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
● принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (в рамках их полномочий);
● участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы;
● разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы автономного округа (в рамках полномочий субъектов РФ);
● создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований;
● участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность (в рамках полномочий субъектов Российской Федерации – т.е. по общераспространенным полезным ископаемым и участкам недр местного значения);
● составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (в рамках полномочий субъектов РФ). Скорее всего, это будет относиться только к общераспространенным полезным ископаемым и участкам недр местного значения;
● распоряжение совместно с Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения (в рамках полномочий субъектов РФ);
● установление порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и иные полномочия (в том числе, разработка и реализация региональных программ развития и использования минерально-сырьевой базы общераспространенных полезных ископаемых);
● защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;
● государственный контроль над геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным правительством РФ порядком (в этом пункте объем полномочий до конца не ясен). Это могут быть исключительно полномочия по общераспространенным полезным ископаемым и участкам недр местного значения, если иное не будет добавлено в Постановление Правительства РФ от 02.02.1998г. № 132 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» (с изменениями на 4 декабря 2001г.);
● подготовка предложений по формированию программ лицензирования пользования участками недр (по территории субъектов РФ);
● участие в определении условий пользования недрами, в том числе подготовка предложений по условиям проведения конкурсов, аукционов и условиям лицензий на право пользования недрами;
● участие в составе комиссий по лицензированию пользования участками недр, расположенными на территории субъектов РФ;
● регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Федерации.

В редакции рабочего варианта проекта новой редакции закона «О недрах» многие из уже урезанных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере недропользования в очередной раз урезаются, фактически распространяются только на участки недр местного значения. При этом полномочия органов местного управления в сфере недропользования вообще как таковые ликвидируются.

Считаю, что такая конструкция законопроекта в части разграничения полномочий является не сбалансированной и не учитывает сегодняшних жизненных реалий и завтрашних политических новаций, связанных с построением вертикали власти.

Предлагаю положить в основу разграничения полномочий между уровнями государственной власти в сфере недропользования следующее.

1. Провести разграничения таким образом, чтобы у каждого уровня власти был свой полноценный объем полномочий.

В едином государственном фонде недр для этого необходимо выделять участки федерального, регионального и местного значения. При этом все функции государственного управления закрепляются преимущественно за соответствующим уровнем государственной власти:
● права пользования участками недр федерального значения предоставляются правительством РФ или федеральным органом управления государственным фондом недр;
● права пользования участками недр регионального значения – органами исполнительной власти субъектов РФ;
● права пользования участками недр местного значения предоставляются в соответствии с порядком, установленным законодательством субъектов РФ;
● все остальные полномочия по участкам недр федерального, регионального и местного значения, в которых реализуются функции государственного управления фондом недр (а именно: координирование, учетные, прогнозно-плановые, регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, охранительные и комплексные), также закрепляются преимущественно за соответствующим уровнем государственной власти.

2. Законодательно устанавливаются четкие критерии для выделения в государственном фонде недр участков федерального, регионального и местного значения. Участки федерального и регионального значения, расположенные в пределах территории суши Российской Федерации, выделяются при формировании программ предоставления недр в пользование. Участки местного значения – на принципах действующего законодательства.

В процессе недропользования ранее установленный статус участка недр не изменяется, если иное не будет предусмотрено федеральным законом (например, при изменении перечня стратегических видов полезных ископаемых и перечня видов объектов федерального значения) или не будет установлено в лицензии (договоре) на право пользования участком недр.

3. В понятие «участки недр регионального значения» включаются все мелкие, а по каким-то видам полезных ископаемых и средние месторождения.

В конструкцию новой редакции закона «О недрах» крайне важно заложить институционально оформленные полномочия каждого уровня государственной власти, чтобы изменение количественных критериев, определяющих понятия «участки недр федерального значения» и «участки недр регионального значения», не требовало последующей перекройки всего закона. При таком подходе, меняя в последующем простые (технические) количественные показатели, можно будет определять фактический объем полномочий федерального центра и регионов, то есть закон будет обеспечивать стабильность.

Предложения по критериям и порядку выделения в государственном фонде недр участков недр федерального, регионального и местного значения

Предлагается использовать для разделения участков недр по их экономическому и стратегическому значению следующие критерии:
● месторасположение участка недр (территория суши либо внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф);
● вид пользования недрами;
● объем разведанных запасов и оцененных ресурсов полезных ископаемых;
● экономическое и стратегическое значение отдельных видов полезных ископаемых.

Детализация предлагаемых критериев

Все участки недр, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа, относятся к участкам недр федерального значения.

Участки недр местного значения выделяются на принципах действующего законодательства.

Участки недр федерального и регионального значения, расположенные в пределах территории суши РФ, выделяются применительно к конкретным видам пользования недрами:

● Геологическое изучение, включающее поиски и оценку и/или разведку месторождений полезных ископаемых

К участкам недр федерального значения предлагается отнести участки, право пользования которыми предоставляется для поиска и/или оценки либо разведки месторождений стратегических видов полезных ископаемых. При этом их перечень устанавливается непосредственно в законопроекте. Всем остальным участкам недр, право пользования которыми предоставляется с указанной целью, предлагается придать статус региональных.

● Разведка и добыча полезных ископаемых

В законопроекте предполагается установить конкретные значения объемов разведанных запасов и оцененных ресурсов полезных ископаемых (по укрупненным группам полезных ископаемых), исходя из которых, участки недр, права пользования которыми предоставляются для разведки и/или добычи, будут подразделяться на федеральные и региональные.

Дополнительно можно установить узкий перечень отдельных видов полезных ископаемых (например, использующихся для получения урана и плутония) из числа стратегических, необходимых для обороны и военной безопасности государства. Участки недр, предоставляемые в пользование для разведки и/или добычи этих видов полезных ископаемых, будут федеральными. То есть «пороговое» значение объемов разведанных запасов и оцененных ресурсов для этих видов полезных ископаемых (при определении федерального статуса содержащих их участков недр) будет равно нулю.

● Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также геологическое изучение участков недр для использования в указанных целях

Такие участки предлагается отнести к федеральным. При этом перечень видов объектов федерального значения установить непосредственно в законопроекте, всем остальным придать статус региональных.

● Специальные геологические исследования

К федеральным предлагается отнести участки недр, права пользования которыми предоставляются для обоснования и проектирования объектов промышленного и гражданского строительства федерального значения (по объектам, связанным с реализацией РФ полномочий по ст.71 Конституции, – объекты федерального значения). При этом перечень видов объектов федерального значения предлагается установить непосредственно в законопроекте. Всем остальным участкам также предлагается придать статус региональных.

● Захоронение опасных отходов

Всем участкам недр, права пользования которыми будут предоставляться для захоронения опасных отходов, предлагается придать статус участков федерального значения.

Сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов

Участки недр, права пользования которыми предоставляются для этих целей, предлагается отнести к региональным.

● Сложные случаи

Если участки недр невозможно разделить, руководствуясь установленными в законе критериями, правительство РФ принимает решение (по конкретным участкам), согласованное с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. Если такого решения нет, то участкам придается статус региональных.

Сибирский инновационный научный центр

Работает на рынке НИОКР 12 лет. Основные направления деятельности Центра: научно-исследовательские и аналитические работы в сфере недропользования, природопользования и экономики добывающих отраслей промышленности; юридические, экономические и консалтинговые услуги в нефтяной и газовой промышленности, промышленности драгоценных металлов и драгоценных камней; информационные и маркетинговые услуги в сфере недропользования и добывающих отраслей промышленности; правовое сопровождение научной и инновационной деятельности; законопроектные и нормотворческие работы в указанных выше сферах (бюджетное и налоговое законодательство, законодательство о недрах и законодательство в области природопользования и охраны окружающей среды, гражданское и административное законодательство, инвестиционное и информационное законодательство, законодательство о науке и государственной научно-технической политике).

Центр сотрудничает с межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение» и органами государственной власти субъектов РФ. Основными заказчиками предприятия являются органы исполнительной власти субъектов РФ и территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ.

Журнал «Мировая энергетика»