echo $sape->return_links(1); ?> |
|
|
echo $sape->return_links(1);?> |
echo $sape->return_links(1);?> |
echo $sape->return_links(1);?> |
echo $sape->return_links();?> |
Как скрестить ужа с ежом
Запад по-разному сочетает рыночные методы и государственное регулирование ТЭК
Константин МИЛОВИДОВ,
заведующий кафедрой международного нефтегазового бизнеса РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина
Не без протекционизма
Топливно-энергетический комплекс относится к регулируемым отраслям, поскольку
имеет общенациональное значение. За рубежом уделяют особое внимание разработке
энергетической политики.
На определенных этапах развития энергетики и экономики страны те или иные
аспекты государственного регулирования становятся особенно актуальными. Так, в
последние годы широко обсуждается реформирование системы недропользования (и,
следовательно, совершенствование законодательства и методов регулирования,
предпринимаемых собственником недр – государством), а также принципы раздела
рентного дохода между отдельными участниками, создание стабилизационных фондов.
До недавнего времени правительства многих стран контролировали отрасль,
предоставляя субсидии или другие финансовые льготы, включая поддержку
мегапроектов, а также с помощью регулирования цен, барьеров в торговле нефтью
между странами и т.д.
С середины 1980-х годов значительно снизилось прямое вмешательство государства в
регулирование энергетики, что связано с интенсивной приватизацией отраслей ТЭК и
повышением энергобезопасности.
В настоящее время контроль над ценами на нефть и газ отменен во всех странах
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), устранены торговые
барьеры при экспорте и импорте нефти. Но все же остается ряд направлений, где
регулирующая роль государства будет возрастать. Это, прежде всего, относится к
бесперебойному снабжению энергоресурсами, эффективному их использованию,
внедрению новых технологий, фундаментальным и прикладным исследованиям, охране
окружающей среды, разработке нормативных документов регионального или
общенационального уровня и т.д.
Дальнейшие перспективы государственного регулирования отраслей ТЭК нужно
рассматривать с учетом основных положений энергетической политики, разработанной
и принятой за последние годы ведущими промышленно развитыми странами мира – США,
членами ЕС и Японией.
Создание единого рынка энергоресурсов в ЕС предусматривает устранение всех
барьеров в торговле, что должно обеспечить более надежное обеспечение
энергоресурсами за счет снижения издержек производства и повышения
конкурентоспособности продукции ТЭК. Энергетическая стратегия подразумевает
государственные субсидии в развитие энергетики, долговременные соглашения на
поставку энергоресурсов, импортные квоты и диверсификацию импорта, процедуры
взаиморасчетов и правила ценообразования и т.д.
Важным элементом регулирования отраслей ТЭК за рубежом остается государственный протекционизм:
- контроль освоения национальных энергоресурсов с целью их охраны и рационального
использования. При этом может применяться система лицензирования,
предусматривающая льготы для национальных энергетических компаний в
предоставлении лицензий на освоение энергоресурсов, отбор иностранных
инвесторов, вкладывающих средства в производство нефтегазового оборудования в
принимающей стране, либо участвующих в более широких программах ее
экономического развития;
- защита своих интересов посредством прямого регулирования объемов производства
энергоносителей (через госкомпании, системы лицензирования, разрешений на новое
строительство и другие договорные формы), охраны недр, решения экономических и
экологических проблем (Норвегия), поддержания желательного уровня цен на
энергоресурсы (деятельность ОПЕК);
- стимулирование собственных производителей энергетических машин и оборудования,
защита (временная) от иностранных конкурентов (ранее практиковалось
Великобританией, до сих пор имеет место в Норвегии). Государство может побуждать
иностранные фирмы проводить значительную часть соответствующих НИОКР, само
формировать консорциумы для ведения работ (пример шельфа Норвегии) и т.д.
Особое значение придается гибкому налоговому законодательству, обеспечивающему
оптимальный режим деятельности отраслей ТЭК как с точки зрения государства, так
и инвесторов, в том числе иностранных.
Иностранные компании при принятии решения об инвестициях должны быть уверены,
что при ухудшении условий по возврату капитала и прибыли правительствами этих
стран будут внесены соответствующие коррективы в систему налогообложения. Такая
практика характерна для Норвегии и Великобритании, где правительства стремятся
сохранить благоприятный инвестиционный климат.
«Меньше и потом», а не «больше и сейчас»
Государство оптимизирует использование природных ресурсов на более длительную
перспективу, чем частные компании. Это означает, что оно применяет меньшую
ставку дисконта при оценке будущих доходов от эксплуатации ресурсов. Чем ниже
ставка дисконта, тем выше сегодняшняя (приведенная) стоимость будущей продукции.
Государство выбирает более низкие темпы освоения нефтегазовых ресурсов по
сравнению с частными компаниями. Если бы, например, Саудовская Аравия выбирала
объемы добычи, исходя лишь из коммерческих критериев (в краткосрочном периоде),
то появилось бы много компаний, готовых инвестировать в нефтегазодобычу в этой
стране (при благоприятных политических условиях). Однако не факт, что Саудовская
Аравия могла бы выиграть за счет увеличения объемов добычи до 20–30 млн барр./д.
(1000–1500 млн т/год), учитывая последующие изменения цен и доходов от нефти.
Роль государства как раз и состоит в том, чтобы сбалансировать краткосрочные и
долгосрочные интересы.
Наиболее отчетливо конфликт между частными компаниями (которые хотят добывать
больше и сейчас) и государством (которое предпочитает выжидать) проявляется в
случаях, когда частные компании очень заинтересованы в росте добычи. А их
лоббистские возможности зачастую сильнее, чем чиновников или политиков.
Государственные органы сокращают объемы добычи чаще всего тремя способами:
- отсрочкой выдачи разрешений на проведение геологоразведочных работ;
- отсрочкой разработки подготовленных месторождений с доказанными запасами;
- сокращением добычи на эксплуатируемых месторождениях.
Приостановка лицензии на разведку малоэффективна в краткосрочном снижении цен на
нефть в условиях либерализованного рынка, но является сигналом будущих
ограничений. Это наиболее важный элемент оптимального управления ресурсами во
времени.
Решение о сроках ввода в разработку месторождения должно сохранить интерес к
будущей добыче. Откладывая сроки добычи, компании могут сократить затраты. Этот
инструмент также имеет в основном долгосрочный эффект и служит сигналом для
рынка.
Уменьшение добычи на эксплуатируемых месторождениях влечет за собой снижение
доходов нефтяных компаний (а следовательно, ведет к потерям для государства).
Этот инструмент может быть задействован только при попытках стабилизации рынка.
Уменьшение предложения может привести к большему росту цен, которое, однако, не
всегда компенсирует снижение доходов компании.
Богатые и бедные
Политика, которой придерживаются отдельные страны в недропользовании, зависит от
их национальных, исторических, экономических, геополитических соображений:
- развитые страны с позицией «Laissez – faire» (свобода выбора): Великобритания,
Испания, США, Канада, Австралия, Швеция, Дания, Финляндия, Швейцария, Аргентина
и Чили. Иностранные инвестиции в нефтегазовой отрасли приветствуются, а
государственные нефтяные компании (ГНК) – если они есть – не конкурируют с
частными отечественными и международными нефтяными компаниями (МНК). Эти страны
предлагают выгодные условия лицензирования в разведке и добыче как местным, так
и иностранным компаниям;
- развитые страны с позицией «Dirigiste» (заметный уровень государственного
регулирования): Франция, Германия, Норвегия, Япония, Италия, Австрия, Португалия
и Греция. Государство сильно вовлечено в экономику, играет роль защитника от
растущей мощи международного бизнеса. Некоторые страны ослабляют регулирование и
перемещаются в первую группу – Германия, Португалия, Италия и Греция. Франция же
и Австрия становятся все менее либеральными. Условия нефтегазового
лицензирования здесь заметно жестче, чем в первой группе;
- богатые страны ОПЕК: Саудовская Аравия, Ирак, Кувейт, ОАЭ, Ливия, Катар, Оман и,
в меньшей степени, Иран. По отношению к некоторым из них действуют санкции ООН.
Все имеют мощные ГНК, которые выступают в роли собственника углеводородных
ресурсов. Поэтому ни одна МНК не имеет права собственности на вновь открытых
месторождениях, ей предоставляются лишь временные права, как подрядчику ГНК. В
Саудовской Аравии и Кувейте зарубежное участие в секторе upstream (разведка и
добыча) в настоящее время запрещено. В других странах этой группы иностранные
инвестиции приветствуются, но условия для них не слишком привлекательны. К этому
следует добавить законы шариата и исламскую банковскую практику;
- менее богатые страны ОПЕК: Алжир, Венесуэла, Индонезия, Нигерия. Имеют крупные
ГНК, а МНК выступают в роли подрядчиков. Нефтяной ВВП на душу населения, которое
растет быстро, не так высок, как в предыдущей группе. Они остро нуждаются в
иностранных инвестициях. Поэтому условия предоставления прав на недропользование
здесь менее жесткие;
- азиатские «тигры»: Китай, Южная Корея, Япония и др. Экономический кризис
1997–1998 гг. вызвал серьезное снижение темпов их экономического роста. За
исключением Кореи, все они имеют крупные ГНК, некоторые даже частично
приватизированы.
С точки зрения классификации стилей экономического поведения и методов
регулирования можно выделить еще несколько групп:
- страны СНГ;
- восточно-европейские страны;
- развивающиеся страны, имеющие достаточный нефтегазовый потенциал;
- развивающиеся страны с ограниченным нефтегазовым потенциалом.
В игре с природой – большие ставки
Промышленные размеры запасов, составляющие активы нефтегазовых компаний, заранее
не могут быть определены и зависят от технологических возможностей отрасли и
экономической конъюнктуры. Точно так же заранее не может быть рассчитан
суммарный чистый доход компаний и общества в целом от эксплуатации нефтегазовых
ресурсов, а следовательно, и стоимость природного («нефтяного») капитала,
которым располагает общество.
Цель государства – максимальное удовлетворение интересов общества путем
трансформации «природного» капитала в долгосрочные активы для национальной
экономики.
Нефтегазовое производство связано с огромными инвестициями и риском. Говоря
образно, оно вовлечено в колоссальную игру с природой, где ставками являются
огромные инвестиции (со стороны собственника – предоставленные лицензии на
недропользование как части отчуждаемого от общества «природного» капитала), а
выигрышем – часть рентных доходов, получаемых в качестве премии за риск
инвестирования при разделе нефтяного капитала с государством.
Важно соблюсти баланс интересов участников «игры» и пропорции распределяемого
рентного дохода.
Степень государственного регулирования неодинакова на различных этапах и стадиях
нефтяной цепочки: обычно она весьма велика на стадии «upstream» (поиска,
разведки и эксплуатации месторождений) и существенно снижается на этапах
«downstream», когда рыночные механизмы самостоятельно способны регулировать
эффективность транспортировки, хранения и реализации нефти и нефтепродуктов.
Конечная цель всех форм и методов государственного вмешательства состоит в
компромиссе между слишком жесткой политикой недропользования, в результате чего
страна может потерять потенциальных инвесторов и перспективные проекты, а
реализация потенциальной нефтяной ренты будет отсрочена, и относительно
либеральным подходом, когда значительная часть нефтяной ренты может «уплыть» из
государственной казны.
Так как условия деятельности компаний существенно меняются по мере истощения
ресурсов, механизм изъятия рентного дохода государством должен быть достаточно
гибким. Нефтегазоносный район должен оставаться привлекательным для компаний на
всех стадиях его промышленного освоения.
С независимым бюджетом
Необходимость государственного регулирования газовой промышленности связана в
основном с монополистическим характером трубопроводного транспорта. Немаловажны
и другие факторы, такие, как энергетическая безопасность, защита окружающей
среды, эффективное использование высококачественного топлива и сырья.
До последнего времени можно было выделять четыре основные модели
государственного участия в газовой промышленности:
доминирование национальных государственных компаний – Франция, Ирландия, Италия,
Испания;
децентрализованные системы, с явно выраженным участием регионального или
муниципального правительства – Австрия, Дания, Финляндия, Германия, Швейцария;
использование государственного регулирования в рамках кооперации с газовыми
компаниями – Бельгия, Нидерланды, Швеция;
создание независимых органов контроля и регулирования в газовом секторе – США,
Великобритания.
В действительности, описанные четыре модели редко можно встретить в чистом виде,
некоторые из них могут сосуществовать одновременно, как, например, в Дании.
Усиление конкуренции в отрасли делает регулирующие органы необходимыми. Они
создаются на базе законодательных актов, определяющих их назначение и
организацию, независимый статус. Они имеют свой бюджет, независимый от
государственного, пополняемый за счет ежегодных поступлений от регулируемых ими
отраслей. Так, в 1998 г. бюджет Федеральной энергетической регулирующей комиссии
(ФЭРК) США был равен 166 млн долл.(в т.ч. 64 млн долл. поступило от компаний по
транспортировке нефти и газа), комиссия имела штат в 1 328 сотрудников (из них
514, работающих с трубопроводным транспортом). Компетенция регулирующих органов
может быть ограничена только газом, как в случае с ОФГЭС (регулятор в
Великобритании), или распространена на другие отрасли, например, электроэнергию,
транспорт природного газа и нефти (ФЭРК США).
Пропуск для третьих лиц
Нелегко выявить общие характеристики и тенденции государственного регулирования
газовой промышленности различных стран. Однако можно выделить две общие черты:
- правительство участвует в газовом бизнесе через государственные компании,
которые имеют сильную правительственную поддержку, для них четко определены
цели, им предоставлена свобода действий;
- контроль над частными предприятиями энергоснабжения эффективнее всего в тех
случаях, когда он основан на партнерских соглашениях между правительством и
отраслью, и когда регулирование носит относительно мягкий характер. Процесс
либерализации рынков газа и развития конкуренции стал набирать силу после
принятия Европейской комиссией предложения о создании единого рынка газа и
электроэнергии как части общего европейского рынка. Было принято две директивы:
одна из них требует предоставления государствами-членами ЕС информации по
назначаемым ценам для промышленных потребителей газа, а вторая предусматривает
право на транзит газа, продаваемого из одной сети трубопроводов в другую через
третью систему транспорта. Затем Еврокомиссия представила Совету министров ЕС
предложения о втором этапе либерализации рынков газа и электроэнергии в Союзе,
основанные на следующем:
- создание прозрачной и недискриминационной системы предоставления лицензий на строительство газопроводов;
- разделение управления и бухгалтерского учета по операциям добычи, транспортировки и распределения газа;
- предоставление ограниченного доступа третьим лицам, вследствие чего транспортные
и распределительные компании обязаны допустить к сетям некоторых «приемлемых»
потребителей по разумным тарифам, в пределах имеющихся мощностей по транспорту и
распределению.
Как полагают эксперты, конкуренция должна привести к снижению затрат доступа к
энергии и гарантировать отсутствие дискриминации потребителей. Но при этом
исключение должно быть сделано для «естественных монополий», т.е. отраслей с
развитой инфраструктурой и высокими постоянными издержками.
Дорогу конкуренции!
Последствия реализации Европейской газовой директивы (ЕГД) будут различными в
зависимости от того, сколько газа страна использует для производства
электричества. Европейские страны можно разбить на три группы:
- страны, где газовая отрасль относительно интегрирована и отсутствует сильное
дерегулирование. Собственность может быть в основном общественной (Франция,
Италия, Греция, Ирландия) или в основном частной (Бельгия). Приватизационные
процессы развернулись в Италии, но дерегулирование здесь незначительно;
- страны, в которых начались процессы дерегулирования и где интеграция менее
выражена, чем в странах первой группы (Испания, Нидерланды, Германия, Австрия).
Значительная часть отрасли уже приватизирована в Испании, Германии;
- страны, где процессы дерегулирования, деинтеграции и приватизации находятся на
продвинутой стадии (Великобритания).
Европейские страны имеют и различную позицию: некоторые – чистые экспортеры
газа, другие – импортеры, в некоторых странах газовый рынок зрелый, в других он
только зарождается. Одни используют газ преимущественно для производства
электроэнергии, другие – для прочего потребления.
ЕГД затронет транспорт, распределение и торговлю газа, но оставит добычу
небольшой группе нефтяных компаний. Европейскую газовую олигополию составляют
Газпром, Sonatrach (монополия в Алжире), GFU (экспортная монополия в Норвегии) и
GASUNIE (экспортная квазимонополия в Нидерландах).
Основной упор ЕГД – открытие секторов транспорта и распределение газа в Европе.
Добыча теоретически уже открыта для конкуренции, но практически это достигнуто
не во всех странах.
Таким образом, в мировой газовой промышленности наблюдаются тенденции к
ослаблению государственного участия и стимулированию конкуренции. Однако
государство, вероятно, сохранит заинтересованность в контроле над объемами и
импортом газа. По-прежнему необходимо некоторое регулирование транспортировки и
распределения с тем, чтобы обеспечить защиту потребителей от злоупотребления
монополий. В отдельных странах формы регулирования могут изменяться с акцентом
на стимулирование конкуренции, однако еще предстоит долгий путь, прежде чем
конкурентный рынок станет реальным средством защиты интересов потребителей.
Мнение компаний
Ни схемы, ни плана
Пресс-служба НОВАТЭК
В газовой отрасли присутствие государства оправданно. Во-первых, естественная
монополистическая составляющая – транспортировка газа – нуждается в
регулировании. Во-вторых, Газпром – это государственная компания,
соответственно, с представителями государства в его совете директоров. К
сожалению, правительство РФ не может в течение нескольких лет даже провести
заседание, посвященное проблемам и перспективам развития газовой отрасли, для
которой необходимо разработать правовую базу, создать четкие правила,
регулирующие действия и нормы поведения участников рынка. Также необходимо
разработать схему развития газовой промышленности, включая программу ввода новых
месторождений с планом развития транспортной системы. Есть надежда, что
разрабатываемый Государственной думой закон о трубопроводном транспорте сможет
восполнить сегодняшний правовой дефицит и будет способствовать развитию
газотранспортной системы и отрасли в целом.
Монополизация при полном равнодушии
Виктор БАРАНОВ,
президент НКО «Союз независимых производителей газа»
К сожалению, дать однозначную оценку действиям высших органов власти России в
управлении ТЭК невозможно. Главным образом, потому, что страна пока получает от
них противоречивые сигналы о приоритетах и методах достижения поставленных
целей.
Взять, к примеру, газовую промышленность. С одной стороны, чиновники
неоднократно публично заявляли о необходимости развития рыночных механизмов и
конкурентных условий хозяйствования. А с другой – в реальной жизни вместо
стимулирования конкуренции все делается для монополизации отрасли. И происходит
это в контексте общего усиления прямого участия государства в ТЭК – вплоть до
частичной ренационализации ТЭК якобы «рыночными методами». Примеров равнодушного
отношения государства к вопросам стратегического развития отрасли множество – от
непродуманной налоговой политики, которая ставит под угрозу воспроизводство
минеральной базы и добычу «трудного газа», до неспособности (или нежелания) даже
обсудить концепцию реформирования газового комплекса. Сюда же следует отнести и
фактическое самоустранение государства от решения проблемы равноправного доступа
всех российских газовых компаний к газотранспортной системе (ГТС). В последнее
время, правда, появились обнадеживающие тенденции. К примеру, Федеральная
антимонопольная служба (ФАС) вынесла беспрецедентный вердикт в отношении
дискриминационных мер Газпрома против независимых производителей газа. Но
назвать эти шаги системными пока нельзя.
В этой связи Союзгаз, наряду со скорейшим принятием законопроекта о
магистральном трубопроводном транспорте, предлагает расширить полномочия ФАС, в
частности, в обеспечении баланса интересов Газпрома и независимых организаций,
предоставлении последним права использования технических возможностей ГТС,
рассмотрении спорных ситуаций, возникающих при доступе к «трубе» и некоторых
других.
В процессе либерализации газового рынка ФАС могла бы передать часть своих
функций отраслевой саморегулируемой организации, концепция создания которой
сейчас прорабатывается Российским газовым обществом.
|