Для нас главное - наполнить бюджет
Кирилл АНДРОСОВ,
директор департамента государственного регулирования тарифов
и инфраструктурных реформ МЭРТ РФ
- Кирилл Геннадьевич, какие рычаги воздействия на нефтегазовые корпорации
имеются у государства? Какие бы вы отнесли к экономическим, а какие – к
политическим?
– У государства достаточно много экономических рычагов, в основном все они
фискального характера: налог на добычу полезных ископаемых, квоты на экспорт,
экспортные пошлины, акцизы. В числе косвенных рычагов – право законодательной
инициативы, разработка нормативных актов. Например, для того, чтобы
стимулировать повышение глубины переработки сырья на нефтеперерабатывающих
заводах, необходимо сначала создать спрос на качественный бензин. В свою
очередь, необходимо стимулировать отечественных автопроизводителей перейти на
стандарты двигателей внутреннего сгорания «Евро-2» и «Евро-3». Тут государство
может использовать такой псевдоэкономический рычаг, как издание нормативного
акта, обязывающего производителей перейти на новые стандарты. Тем самым мы
стимулируем и нефтегазовые компании инвестировать в гидрокрекинг. У нас есть
хороший пример – инвестиции ЛУКОЙЛа в Пермский нефтеперерабатывающий завод,
который уже в состоянии производить качественный 98-й бензин. Но, как
выясняется, в нашей стране он пока никому не нужен, и надо думать о том, куда
его экспортировать.
К социально-политическим рычагам можно, наверное, отнести только призывы
государства к социальной ответственности нефтегазового бизнеса перед всей
страной.
– Участие в госкомпаниях – это тоже пример предпочтения государством не прямого,
а косвенного регулирования отрасли?
– Участвуя в работе совета директоров можно влиять на управление компанией
гораздо более эффективно, чем через фискальные инструменты. Потому что
представители государства видят процесс формирования бюджетов компаний,
исполнение бюджетов, участвуют в формировании инвестиционных программ, дают
указания по их переориентации на первой стадии таким образом, чтобы
стимулировать добычу, обоснованные, а не заниженные налоговые выплаты, снижение
издержек.
– Почему правительство никак не определится с дифференциацией НДПИ?
– Правительство уже определилось в том, что НДПИ обязательно нужно
дифференцировать в зависимости от условий лицензионных соглашений с
нефтегазовыми компаниями, состояния месторождений, себестоимости добычи и т.д.,
если мы действительно хотим стимулировать рост, темпы добычи, освоение новых
месторождений. Вопрос в том, кто должен взять на себя ответственность определять
набор субъективно-объективных критериев этой дифференциации, ставку НДПИ по
каждому месторождению. Это колоссальная база для коррупции, с которой мы пока не
научились эффективно бороться.
– Вы можете сформулировать принципы, которыми руководствуется государство при
регулировании ТЭК?
– Честно сказать, затрудняюсь. Но если я, как чиновник Минэкономразвития,
нечетко их понимаю, значит, они нечетко сформулированы. Лишь один принцип могу
назвать точно – получение от нефтегазовых компаний максимального объема
совокупных платежей в бюджет. Это сегодня очевидно для всех – и для
государственных чиновников, и для нефтегазовых компаний. И потом, есть
Энергетическая стратегия, на реализацию которой и должна быть направлена
государственная политика.
– Но ведь в Энергетической стратегии не прописаны механизмы реализации этих
целей?
– Вы правы, но все-таки я не возьмусь утверждать, что механизмов нет вообще.
Некоторые из этих механизмов уже прописаны в нормативных актах.
– Правда ли, что Энергетическая стратегия в нашем государстве появилась в отрыве
от общей экономической стратегии, промышленной политики, которых пока нет
вообще?
– Я знаю много примеров, когда страны входили в стадию глубокой рецессии с
началом проведения промышленной политики: это всегда оказывалось менее
эффективно, чем усилия государства по стимулированию конкуренции и рыночных
отношений. Поэтому промышленная политика никак не связана с инвестиционной
политикой, энергетической стратегией. Другое дело, что не до конца продуманы и
прописаны механизмы реализации Энергетической стратегии. Но я уверен, что новый
состав Минпромэнерго, приложит все усилия, чтобы в ближайшее время эти механизмы
заработали.
– Можно сказать, что в последнее время административные механизмы регулирования ТЭК преобладают над рыночными?
– Я не вижу такой тенденции, даже могу сказать, что все происходит наоборот: и в
нашем министерстве, и в Минпромэнерго налажен диалог с нефтегазовыми компаниями.
Мы выслушиваем их, они – нас. Если бы преобладал командно-административный
подход, тогда, уж точно, так бы не взлетали цены на бензин, как в прошлом году и
не снизилась бы с 1 февраля экспортная пошлина на нефть. Несомненно, только
рыночными взаимоотношениями можно добиться долгосрочного стратегического роста
ТЭК в нашей стране.
– Вы сказали, что при командно-административном подходе был бы исключен рост цен
на бензин. Можно ли перейти к госрегулированию цен на нефть и нефтепродукты?
– Госрегулирование необходимо там, где есть монополия. Сегодня на нефтяном рынке
работают семь крупнейших компаний. По моему большому убеждению, госрегулирование
снизит эффективность отрасли. Можно сказать, что государство однозначно
выпустило из-под контроля нефтяную отрасль. И это хорошо! Нефтянка развивается,
платит высокие налоги, обеспечивает темпы прироста добычи и экспорта. Для
регулирования этого сектора у государства есть такой инструмент, как акцизы на
нефтепродукты, но нам еще предстоит научиться более тонко его применять. Будущая
биржа нефтепродуктов – лучший индикатор рыночной цены, особенно для целей борьбы
с трансфертным ценообразованием. Сегодня структура отрасли не поддерживает биржу
нефти, а вот на рынке нефтепродуктов ситуация другая в силу большого количества
участников, не зависимых от крупных вертикально интегрированных компаний. У них
есть мотивация покупать оптом, что намного дешевле.
На рынке нефтепродуктов происходят естественные рыночные процессы. Основная
причина скачков цен – в сути самого бензина как товара неэластичного спроса.
Нефтетрейдеры поднимают цены на пиках спроса и видят, что товар все равно
покупают. Пока не работают антимонопольные механизмы, биржа нефтепродуктов,
результативными оказались меры, предпринятые самими нефтяниками. ЛУКОЙЛ снизил
цены на 5%, проявив свою социальную ответственность, и весь розничный рынок
нефтепродуктов потихоньку потянулся за ним.
– Почему так сложно идет реформа в электроэнергетике, а в газовой отрасли не
начиналась вообще? Это следствие успешного лоббирования энергетическими
компаниями своих интересов?
– Реформа электроэнергетики идет сложно, но идет. Она сама по себе
беспрецедентна не только как реформа отрасли, но по масштабу преобразований
корпоративных, институциональных и даже социальных. Наверное, самая сложная,
которую кто-либо когда-либо в мире проводил. Если мы закладываем долгосрочную
стратегию роста России как индустриальной державы и ставим задачу удвоения ВВП,
то не можем не учитывать связанный с этим рост потребления электроэнергии.
Несмотря на все энергосберегающие и энергоэффективные технологии, рост
потребления накладывается на прогнозируемое снижение суммарной установленной
мощности электростанций, значит, на снижение выработки. Рано или поздно, по
последним оценкам группы при Совете по конкурентоспособности при правительстве
РФ, уже в 2010 г. в отдельных регионах России спрос на электроэнергию будет
существенно превышать потенциальные возможности ее предложения. Значит, мы будем
вынуждены отказывать инвесторам в строительстве новых предприятий. Но реформа
электроэнергетики позволит в 2010 г. не остановить экономический рост.
Газпром, в отличие от РАО ЕЭС, более консолидирован. Суть реформы любой
естественной монополии заключается в разделении конкурентных и инфраструктурных
составляющих, чтобы стимулировать конкуренцию. Пока Газпром занимается и
добычей, и транспортировкой, он, естественно, стремится максимально разместить
на рынках свой газ. Это значит, что независимые производители будут допускаться
в систему Газпрома по остаточному принципу, что и происходит. Мы ничего не
сделаем с этой проблемой, пока не выделим транспортную составляющую из Газпрома.
Не просто 100%-ную дочку, а с акционерным выделением по собственности. В этом,
наверное, и заключается суть реформы Газпрома. Менеджмент компании не отрицает
ее целесообразность, но находит достаточно аргументов, объясняющих необходимость
длительной подготовительной стадии: повышения эффективности управления, снижения
затрат на добычу, выстраивания долгосрочных прогнозов по объемам добычи.
Предложения некоммерческого партнерства «Координатор рынка газа» по поводу
двухсекторной модели рынка газа с поступательным расширением свободного сектора
мы поддерживаем, но они сейчас неглавные. Через какое-то время мы опять упремся
в ключевой вопрос доступа к транспортной системе.
– Каков вклад роста тарифов естественных монополий в инфляцию?
– Вклад – 30%. Именно исходя из этой цифры, и были установлены предельные уровни
тарифов на электрическую, тепловую энергию, газ. Не скажу, что это существенный
вклад в инфляцию. Почти два процентных пункта инфляционного роста в январе 2005
г. получились из-за специфики расчетов. Соотношение тарифов на 1 января 2005 г.
(как известно, на электроэнергию они выросли в среднем на 9,5%, на газ – на 23%)
к среднегодовому показателю за 2004 г. и дало такой пугающий результат. Но
дальше в течение года тарифы не повысятся, следовательно, их вклад в инфляцию
можно считать единоразовым.
– Знает ли государство, как работают российские энергетические компании за
рубежом?
– Есть полная информация по компаниям, в которых государство имеет преобладающее
акционерное участие, также мы отслеживаем всю информацию в прессе о проектах и
экспансии наших частных энергетических компаний за рубежом. Другими словами,
целостная картина развития российского энергетического сектора у нас есть.
Мониторинг текущей ситуации, анализ имеющейся информации все чаще позволяют быть
смелее в прогнозах. Реформа электроэнергетики сейчас находится в такой стадии,
когда повернуть назад уже невозможно. Нам удалось достичь главного – все
участники сектора осознали значимость проводимых преобразований. Сохраняющиеся
тенденции к постоянному росту сектора доказывают тот факт, что мы идем в верном направлении.