Многовекторная Украина на новом рубеже
Евросоюз активизирует отношения с Украиной
Киев поддержит увеличение добычи газа и строительство новых газопроводов в РФ, выгодных Украине
Россия будет искать альтернативу газового транзита через Украину
Владимир ЛИХАЧЕВ,
заместитель директора Института энергетических исследований РАН
Ситуация в Украине в конце 2004 г. развивалась таким образом, что появилась
острая необходимость оценить последствия этого процесса для российско-украинских
отношений в сфере энергетики после президентских выборов в стране.
Общеизвестно, какую роль играет энергетический фактор в сложной системе
взаимоотношений в многоугольнике Россия – Украина – ЕС – другие страны СНГ.
Россия для Украины является как основным поставщиком газа и нефти, так и
единственным транзитным коридором для получения углеводородного сырья из
государств Центральной Азии (Туркмении).
По объемам потребления газа Украина прочно занимает 4-е место на Европейском
континенте после РФ, Великобритании и Германии и находится в прямой зависимости
от его поставок из-за рубежа. Рассматривая в этом угрозу своей энергетической
безопасности, на протяжении последних лет Украина последовательно снижала
внутреннее потребление этого вида топлива и даже наращивала реэкспорт газа в
страны Центральной Европы.
Тем не менее этого явно не достаточно для обеспечения приемлемого уровня
энергетической независимости. Повышение цен на импортируемый газ, а также
сокращение транзита российского газа через страну может привести к остановке
большинства украинских экспортных производств и вызвать серьезнейший
экономический кризис. Недавнее решение Туркменистана о повышении цен на свой газ
до 60 долл. за 1000 м3 при сокращении бартерной составляющей заставит новое
руководство Украины искать выход из создавшейся ситуации, которое, вероятно,
будет это делать при участии России.
Украина для России, в свою очередь, – важнейший партнер для транзита нефти и
природного газа в страны Европы. Соответствующее значение играют Россия и
Украина для ЕС и других стран СНГ.
Каждый элемент этой сложной системы отношений имеет собственные интересы,
которые старается отстаивать в отношениях с партнерами. Любое изменение любого
элемента системы затрагивает интересы других участников и имеет долгосрочные
последствия. Следует учитывать, что эти сложные межгосударственные взаимосвязи
еще далеки от совершенства и стабильности.
Украина на протяжении ряда лет декларировала в качестве основного принципа своей
внешней политики многовекторную ориентацию. Подразумевалось, что она в равной
степени намерена развивать отношения как с Европой, так и с Россией. На практике
же до последнего времени Киев руководствовался принципом одного вектора,
поочередно поворачиваясь то в сторону ЕС (заключение Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве), то в сторону России, особенно последние 2–года (согласие
Украины на вхождение в Единое экономическое пространство – ЕЭП). Этому
способствовало и то, что ни у Европы, ни у России не было продуманной стратегии
в отношении этой страны.
Вообще говоря, идея членства в Евросоюзе была всегда популярна среди населения
Украины. Согласно многолетним опросам, за вступление в ЕС высказывались до 60%
опрошенных, против – максимум 20 процентов.
Как справедливо отмечает Аркадий Мошес, руководитель программы «Россия–ЕС»
Финского института международных отношений, к 2000 г. для украинского
руководства стало очевидным, что приход западных инвестиций в страну будет
минимальным из-за наличия более благоприятных условий в Центральной Европе и
нежелания иметь дело с украинской коррупцией. В 2003–2004 гг. заявления ЕС об
отсутствии перспектив членства Украины в Евросоюзе не оставило места для иных
вариантов, кроме российского.
Помимо этого, Украина не смогла ни реализовать альтернативные пророссийской
ориентации проекты на территории СНГ (ГУУАМ), ни создать работающие оси с
центральноевропейскими соседями, ни закрепить за собой транзит энергоносителей
из Каспийского региона. Россия же, напротив, активизировала диалог с Украиной
как в политической, так и в экономической сферах, идя часто на существенные
уступки.
Тем не менее следует констатировать, что к настоящему времени связи между
Украиной и остальными государствами-участниками СНГ существенно ослабли, и
только в последний год ситуация начала выправляться.
В перспективе ожидается существенный рост потребления природного газа в Европе,
что влечет за собой рост импорта этого вида топлива из-за пределов зоны ЕС.
Россия, экспортирующая уже более 30% газа в ЕС, в перспективе будет оставаться
ведущим поставщиком голубого топлива в Европу. Европейцы заинтересованы в
поставках прежде всего этого вида топлива из России, и Украина должна
гарантировать безопасность и надежность транзита по своей территории. Особые
отношения России и ЕС воплотились в программы Энергетического диалога, а также
программу создания ЕЭП.
Со своей стороны Украина болезненно и подозрительно относится к развитию диалога
между ЕС и Россией в энергетической сфере. Многие украинские специалисты
полагают, что в отношениях в этом треугольнике используются «двойные стандарты»
не в пользу Украины. Произошедшие в Украине события заставят Евросоюз
активизировать свои отношения с Украиной.
ЕС уже приступил к реализации широкой программы развития своих отношений с
«соседями по Европе», призванной создать вокруг него «кольцо друзей». Это
предполагает более высокий уровень сотрудничества между ЕС и Украиной, чем
предусмотрено в двустороннем Соглашении о партнерстве и сотрудничестве.
Новая политика ЕС в отношении соседних стран предполагает разработку для каждой
страны конкретного плана действий, в котором оговариваются совместные
мероприятия, например, в области реформ правовой системы, энергетики и экологии,
углубления торговых связей вплоть до частичной интеграции с внутренним рынком
ЕС. На сессии Европарламента при обсуждении вопроса об итогах президентских
выборов в Украине была четко сформулирована позиция, что ЕС не видит возможности
принятия ее в ЕС в рассматриваемой перспективе, однако не закрывает перед ней
двери.
В рамках новой политики ЕС в отношении с Киевом упор предполагается сделать на
продолжении демократических преобразований в Украине, переход на принципы
главенства закона, развития демократических принципов в управлении государством.
Украине, скорее всего, будет предоставлен более свободный режим во
взаимоотношениях с европейскими рынками, облегчение визового режима, развитие
молодежного и научного обмена, а также поддержки в развитии гражданского
общества, в связи с чем можно ожидать увеличения объемов финансовой помощи и
облегчения правил и процедур ее получения.
ЕС считает основной задачей на ближайшее время реформу правовой системы, которая
позволила бы успешно бороться с коррупцией, и т.д. То есть обеспечивала бы более
высокую степень демократической стабильности в Украине.
Одним из инструментов проведения поставленных ЕС задач является создание рабочих
групп специалистов из стран, которые стали членами ЕС недавно, и которые имеют
опыт проведения демократических реформ в бывших социалистических странах. В
связи с этим понятна активность Польши и Литвы во время последних событий.
Важная роль при этом отводится развитию гражданского общества и созданию
Комитета гражданского общества, на который возлагается задача мониторинга и
контроля реализации политики ЕС в Украине. Примечательно, что опыт этого
комитета предполагается использовать при развитии отношений ЕС с Молдовой и
Белоруссией.
Считается чрезвычайно важным обеспечить помощь Украине со стороны ЕС при
вступлении в ВТО. Считается, что в отношении процесса интеграции Украины с ЕС
целесообразно использовать Словацкую модель. В любом случае от Украины
потребуется высокий уровень соответствия Копенгагенским критериям ЕС.
При развитии отношений России с Украиной после президентских выборов необходимо
учитывать не только возможное усиление влияния ЕС, но и внутреннюю специфику
украинской экономики и бизнеса.
Проявившаяся регионализация политической и экономической ситуации в Украине
закрепляется в долгосрочном плане отсутствием развитого общенационального рынка.
Нередко регион оказывается более тесно связан со своими зарубежными партнерами,
нежели с предприятиями соседних областей. Как следствие: областные власти
нередко оказывают на экономические процессы в стране гораздо большее влияние,
нежели центральные. В последнее время в Украине сформировались своеобразные
региональные холдинги, которые управляются совместно региональными ФПГ и
областными властями. Такие холдинги практически полностью контролируют жизнь
целых регионов и, главное, замыкают внутри региона финансовые потоки.
В отличие от России, основу ФПГ Украины составляет не банковско-финансовый, а
трейдерский капитал. Это объясняется спецификой первоначального накопления
капитала в Украине. Ввиду отсутствия возможностей аккумулирования значительных
финансовых ресурсов, получаемых от экспорта сырья (на чем был сформирован
капитал российских банков), в Украине единственным способом заработать
значительные деньги стал процесс выкачивания средств из производственного
сектора экономики в пользу так называемых трейдерских структур. Основным
инструментом такого перераспределения средств являлись непропорциональный
товарообмен с промпредприятием и неплатежи за приобретаемые энергоносители (газ,
уголь или электроэнергия).
Таким образом, круг интересов украинских ФПГ четко ограничен треугольником
«металлургия (и смежные отрасли) – химия – электроэнергетика», плюс к этому,
нефтепереработка и, в последнее время, пищевая промышленность.
Существование мощных ФПГ в Украине заметно затрудняет перспективы проникновения
в страну не только «западного», но и российского бизнеса. Следует признать, что
только ослабление влияния этих групп обеспечит интеграцию Украины с тем или иным
экономическим сообществом (как ЕС, так и ЕЭП).
Вряд ли следует ожидать после президентских выборов какого-либо резкого
изменения основных тенденций в украинской энергетической политике. Она
объективно будет продолжать строиться на повышении эффективности использования
энергетических ресурсов и повышении уровня энергетической безопасности, как и
политика любой другой страны, зависящей от импорта энергоресурсов. Будет
достаточно странным, если украинское руководство откажется от тех преимуществ,
которое страна может получить при вхождении в ЕЭП с Россией, Белоруссией и
Казахстаном в энергетической сфере. Украина будет продолжать использовать
единственный реальный козырь в дискуссиях с Россией – транзит.
Таким образом, наиболее острыми в российско-украинских отношениях останутся
вопросы транзита нефти и природного газа. Среди них следует отметить проблему
использования нефтепровода Одесса–Броды, газотранспортный консорциум и схемы
использования украинских ПХГ.
Использование нефтепровода Одесса–Броды в первоначально запланированном режиме и
его развитие до Гданьска не отвечает экономическим интересам России. Тем не
менее он уже эксплуатируется в реверсном режиме и в перспективе будет важно эту
ситуацию сохранить, что будет непросто, учитывая роль Польши в последних
событиях в Украине.
Национальной программой «Нефть и газ Украины до 2010 года» на реконструкцию и
модернизацию ГТС страны предусмотрено выделить 5,12 млрд долл. Однако эти работы
сдерживаются значительным налоговым давлением и другими недостатками
государственного регулирования. К сожалению, несмотря на стратегическую важность
газовой отрасли, она не получает льготные кредиты на закупку современного
оборудования, модернизацию и новое строительство, ей не предоставляются
гарантии, возможность страхования кредитов и т.д. Развитие ГТС не признано
приоритетным направлением экономического развития государства, власти медлят с
ее реформированием, а физическая и моральная изношенность оборудования не
позволяет достичь проектной мощности – 170 млрд м3 на выходе.
В отношениях с Москвой Украина заинтересована не столько в том, чтобы Россия
отказалась от строительства обходных газовых магистралей, сколько в ускоренном
наращивании Россией добычи газа для новых трубопроводов при участии Украины. С
этой точки зрения Киев будет стремиться поддерживать (на международном уровне)
российские проекты освоения месторождений Ямала и шельфа арктических морей,
сотрудничать с Центрально-азиатскими газодобывающими государствами, развивать
кооперацию с ОАО «Газпром» (разработка и поставка газодобывающего и другого
оборудования, предоставление услуг по проектированию и т.д.).
Результатом двустороннего сотрудничества Украина – Россия в газовой области
должно стать не сдерживание строительства газопроводов, и в первую очередь
обходящих украинскую территорию, а совместные усилия по увеличению добычи газа и
строительству магистралей, выгодных всем сторонам, интеграция энергетических
комплексов России и Украины в единую энергосистему Европы. Это позволит повысить
уровень энергетической безопасности европейских потребителей, а для Украины и
России обеспечит необходимые инвестиции в газовую отрасль.
Партнеры должны рассматривать расширение сотрудничества в сфере транспортировки
газа как один из факторов собственной энергетической безопасности. Темпы
освоения запасов России и объемы иностранных инвестиций в ее газовую отрасль в
значительной мере зависят от состояния и развития газотранспортных систем в
направлении Европы. Вместе с тем для обеспечения бесперебойной транспортировки
возрастающих объемов транзитных энергоресурсов в Европу необходимо создать
долгосрочный, постоянно действующий и прозрачный механизм взаимодействия всех
заинтересованных субъектов ЕС, России и Украины. Это возможно на основе
разработки единой позиции по приоритетам развития газопроводных сетей России,
Украины и других заинтересованных государств, международных нефтегазовых
компаний и инвесторов. Решению этих задач может послужить газотранспортный
консорциум, создание которого отвечает интересам обеих стран.
Таким образом, предварительный анализ ситуации и перспектив развития
сотрудничества России и Украины позволяет сделать вывод, что в энергетической
сфере не стоит ожидать резких изменений подходов со стороны нового украинского
руководства или ЕС в ущерб России. Более того, при любом варианте развития
политической ситуации в Украине инициатива продолжения диалога по энергетическим
вопросам будет принадлежать России. На декабрьской пресс-конференции президент
Владимир Путин заверил, что Россия продолжит активное сотрудничество с Украиной,
независимо от того, кто победит на выборах в этой стране. В то же время всеми
странами, заинтересованными в развитии энергетического рынка Европы (прежде
всего Россией и ЕС), очевидно, будут учтены риски, связанные с возможностью
дестабилизации ситуации в Украине.