Дьявол скрывается в деталях

Законодательство, посвященное вопросам регулирования тарифов естественных монополий, давно действует. Тем не менее процесс создания внятной системы правовых норм по-прежнему далек от завершения. Пример тому – внесение в Государственную думу нового проекта Федерального закона «О государственном регулировании цен (тарифов) на товары (услуги) естественных монополий и организаций, занимающих доминирующее положение на общероссийском рынке».

Егор ДОРОШЕНКО,
эксперт Фонда развития парламентаризма в России

Это уже вторая попытка депутатов создать рамочный закон, объединяющий основные положения государственной тарифной политики в отношении всех субъектов естественных монополий. Законопроект с аналогичным названием уже представлялся в парламент два года назад, и даже принимался в первом чтении.

Впрочем, несмотря на то, что авторы проекта особо подчеркивали стремление расширить полномочия правительства, именно правительство представило в парламент отрицательный отзыв. Помимо многочисленных претензий к юридической технике и найденных противоречий с действующим законодательством, в отзыве правительства указывались и концептуальные замечания. Так, критике подвергли принцип фиксированного срока действия тарифов. По мнению правительственных специалистов, главным критерием тарифной политики являются себестоимость и прибыль, – а они, как известно, определяются рыночными процессами (иногда сезонами) и ни к каким срокам привязаны быть не могут.

Кроме того, авторы законопроекта не учли, что к правовому режиму естественных монополий относятся услуги по передаче электрической (и тепловой) энергии и оперативно-диспетчерское управление, но не область производства и реализации энергии. Таким образом, законопроект не мог в полной мере заменить собой основные действующие нормативные акты в сфере государственной тарифной политики, хотя именно в этом заключалось его основное предназначение. Под сомнение была поставлена и принципиальная необходимость принятия отдельного закона, учитывая, что все подобные нормы могут быть включены в существующий Федеральный закон «О естественных монополиях». Намерение депутатов придумать единый для всех субъектов естественных монополий порядок регулирования тарифов вступало в противоречие с принципами проводимой реформы электроэнергетики, так как такой порядок не учитывал бы особенностей, присущих именно этой отрасли.

На пленарном заседании Государственной думы 20 октября 2004 г. председатель комитета Государственной думы по энергетике, транспорту и связи В. Язев предложил депутатам отклонить документ как противоречащий Конституции и закону о естественных монополиях. Представитель правительства в Госдуме А. Логинов подтвердил, что работа по совершенствованию норм законодательства в данной сфере действительно ведется и предложения «на стадии первоначальной проработки» находятся в Министерстве экономического развития и торговли и Федеральной антимонопольной службе. В связи с этим депутатам предложили отклонить закон – с тем, чтобы в дальнейшем внести проект, написанный заново (с чем депутаты и согласились).

Новая версия законопроекта была представлена в парламент уже 29 октября 2004 г. Разработчики документа (среди которых: М. Задорнов, Г. Райков, Г. Кулик) не скрывали, что рассчитывают на его скорейшее рассмотрение в профильном комитете. Основной лозунг документа остался прежним – невозможность мириться с отсутствием законодательного акта, устанавливающего общие принципы деятельности правительства и региональных органов государственной власти в сфере госрегулирования цен на товары и услуги естественных монополий, а также иных организаций, занимающих доминирующее положение на общероссийском рынке. Основной практический недостаток действующих правовых норм – несогласованность с положениями бюджетного законодательства, следовательно, и невозможность координации бюджетного процесса с принятием решений по изменению тарифов.

Что же предлагает законодатель? Прежде всего, государственное регулирование цен на железнодорожные перевозки, услуги по передаче тепловой и электрической энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению и оптовых цен на природный газ предполагается осуществлять на основе единых принципов. Следует особо отметить принцип информационной открытости процесса рассмотрения и утверждения тарифов, который подразумевает обязательное опубликование соответствующих сведений в официальных средствах массовой информации. До сведения общественности должны доводиться и итоговые решения – установленные либо измененные тарифы и цены, а также их предельные уровни. Кроме того, под особую защиту должны попасть интересы коммерческих организаций, связанные с развитием производства, научно-техническим и социальным развитием, которые также должны учитываться при выработке государственной тарифной политики. Иными словами, законопроект наполняет реальным содержанием понятие «экономической обоснованности» ценового регулирования, делая некоторые акценты на насущных потребностях производителя, а также создает условия для осуществления общественного контроля над процессом принятия решений. Впрочем, эффективность такого законодательного решения вызывает некоторые сомнения. С одной стороны, предложенные положения «не тянут» на роль полноценной системы базовых положений, а с другой – не подкреплены реальными гарантиями соблюдения.

К принципам государственного тарифного регулирования проект относит и наиболее существенную, с моей точки зрения, законодательную новеллу. Любые решения правительства, связанные с утверждением или изменением тарифного регулирования, должны приниматься ежегодно до принятия Государственной думой в первом чтении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, а вводиться в действие – с начала указанного года. Если в течение текущего года правительство намерено что-то изменить, то соответствующие коррективы вносятся и в закон о федеральном бюджете.

Не оспаривая правильность такого подхода, следует лишь в очередной раз отметить, что «дьявол скрывается в деталях». Не совсем ясно, почему разработчики законопроекта, по существу, вмешиваясь в бюджетный процесс, не считают нужным внести необходимые дополнения в Бюджетный кодекс (что было бы оправдано и с точки зрения юридической техники). Кроме того, позаботившись о сбалансированности федерального бюджета, депутаты, видимо, позабыли про все другие уровни бюджетной системы. Между тем изменение тарифов на товары и услуги монополистов потребует также изменения региональных и местных бюджетов, в том числе применения дополнительных средств финансовой помощи. Наконец, устанавливая обязанность правительства внести изменения в федеральный бюджет, законопроект никак не затрагивает содержания этих изменений, что превращает обязанность в фикцию.

Положения законопроекта, посвященные полномочиям правительства в области регулирования тарифов, представляют собой довольно обширный план нормотворческой деятельности. Так, правительству предписывается установить основы ценообразования на товары и услуги естественных монополий и организаций, занимающих доминирующее положение. Утвердить нормативно-методическую основу деятельности органов государственной власти. Установить перечень товаров и услуг, по которым осуществляется государственное регулирование цен, разработать порядок (т.е. процедурные нормы) государственного регулирования цен, а также порядок рассмотрения споров в этой области. Кроме того, на правительство возлагается обязанность по ведению реестра субъектов естественных монополий.

Следовательно, проект почти не содержит норм прямого действия (за исключением неконкретных принципов), которые определяли бы реальное содержание государственной тарифной политики, обеспечивали бы ее предсказуемость, прозрачность и экономическую обоснованность. А велика ли цена нормативным поручениям и отсылкам к подзаконным актам? Ведь и сейчас правительство и уполномоченный регулирующий орган нельзя упрекнуть в нежелании разрабатывать методики тарифного регулирования. Действуют утвержденные правительством положения о регулировании ценообразования в отдельных отраслях, приняты несколько сотен актов Федеральной энергетической комиссии. Очевидно, что оправдать необходимость принятия специального закона о ценовом регулировании могли бы включенные в его состав нормы прямого действия, непосредственно устанавливающие основы ценообразования, а также методику и критерии государственного регулирования цен на товары и услуги естественных монополий и организаций, занимающих доминирующее положение на рынке. Не возникает сомнений, что указанные положения должны быть установлены на уровне федерального законодательства.

Возникает впечатление, что, в спешке убрав из текста проекта все спорные (и действительно ошибочные) законодательные решения, разработчики так и не позаботились о каком-то ином содержательном наполнении документа. Ухватившись за идею законодательного закрепления «увязки» тарифной и бюджетной политики, законодатели лишь провозгласили его, но не позаботились о детальных, реально работающих юридических механизмах. Наиболее существенно даже не то, какова перспектива принятия проекта в его нынешнем виде, а то, что его возможное принятие никак не отразится на эффективности действующей системы государственного регулирования тарифов.

Журнал «Мировая энергетика»