Исключительное право - читай, частное

Законопроектом «О недрах» федеральные власти стремятся перевести горные отношения в чисто гражданское правовое поле, то есть, по существу, узаконить частное право на недра и открыть зеленый свет для их приватизации.

Юрий ЛЕОНОВ,
Академик-секретарь Отделения наук о Земле РАН,
Евгений ПАНФИЛОВ,
главный научный сотрудник Института проблем комплексного освоения недр РАН

Вероятно, многие помнят, что с похожей инициативой – ввести так называемое «исключительное» (читай – частное) право на участки недр, получаемое любым лицом и только на аукционе, кстати, поддержанной МЭРТ и МПР, – уже выступал в июне 2003 г. комитет Совета Федерации по промышленной политике. Продолжением этой линии, настойчиво проводимой правительством, является и готовящийся проект Федерального закона «О едином кадастре объектов недвижимости». К числу таких объектов согласно ст. 16 новой редакции закона «О недрах» планируется отнести участки недр, которые подлежат государственному кадастровому учету (ст.17 нового проекта). Предложение очень спорное уже потому, что предлагаемое понятие «участок недр» неопределенно. Ведь участок недр включает в себя совокупность различных по видам, генезису, роли в хозяйственной деятельности ресурсов: веществ, полостей, геоэнергии, геоинформации, специфических зон (сейсмичных, геопатогенных, геобиохимических и пр.), не говоря уже землях, растительности, водоемах. Все это нужно определить, измерить, оценить и установить границы. Относить же участок недр к «недвижимому имуществу» несостоятельно с позиции физической его сути. Недра – не каменная твердь, а живая материя, существующая по своим законам и правилам, и постоянно испытывающая на себе, во-первых, общепланетарные, внешние воздействия, во-вторых, влияние процессов и явлений, происходящих внутри планеты, и, в-третьих, – прогрессирующий по масштабам, интенсивности и опасности техногенез. Например, на сегодняшний день геофизиками зафиксировано на планете более 70 техногенных землетрясений. Поэтому считать недра «недвижимым имуществом» и распространять на них, например, действие Федерального закона «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», как это трактует ст. 49 нового проекта «О недрах», неправомерно. Достаточно кадастров месторождений полезных ископаемых и других георесурсов.

Спорны нормы права, предусматривающие обязательность проектов (ТЭО) на проведение геологоразведочных работ (ГРР) и платежей при предоставлении участков недр для их геологического изучения, особенно на стадиях поиска и оценки месторождений. Также сомнительны условия и порядок предоставления права пользования участками недр для разведки и добычи полезных ископаемых при открытии месторождения, в том числе обязательного возмещения затрат государства (включая средства бюджетов РСФСР и СССР) на ГРР, вложенных в свое время на поисковые и оценочные работы.

Мы против крайностей, за гармонизацию административного и гражданского права, которая предусматривает сохранение лицензий (как известно, они выданы более чем на 90% распределенного фонда недр). Но необходимо придать лицензиям статус документа (подобно ордеру на служебную квартиру), лишь удостоверяющего право юридического лица на пользование тем или иным георесурсом с обязательством неукоснительно выполнять требования по безопасному и рациональному освоению недр. А далее сам инвестор с согласия государства либо по его рекомендации из возможных режимов (концессии, контракты, соглашения, публичные договоры, договоры аренды, подряда, СРП в другой, вновь подготовленной, редакции) выбирает наиболее приемлемый вариант.

Мы возражаем и против такого принципиального положения законопроекта, как торги только в виде аукционов. Отмена конкурсов (на которые сами недропользователи выходят со своими проектами) в совокупности с действующим, но ошибочным по многим позициям законом об НДПИ, способствует и без того процветающей нерациональной, выборочной выемке полезных ископаемых. Становится практически невозможной реализация одного из утвержденных правительством РФ приоритетных инновационных направлений, а именно – рационального природопользования, вырастает преграда малому горному предпринимательству – важному, и, мы считаем, самостоятельному сектору горной экономики, усиливается монополизация в сфере изучения и освоения ресурсов. Видимо, следует ввести нормы права, определяющие целесообразность конкурсов и/или аукционов, исходя не из сиюминутной выгоды – бонуса на аукционе, а, как справедливо отмечает заместитель генерального секретаря секретариата Энергетической хартии Андрей Конопляник, из суммарного мультипликативного экономического эффекта за полный срок разработки месторождения.

Недостатком предложенного проекта закона «О недрах» считаем также его узкую направленность. По сути, это отраслевой закон, регулирующий лишь изучение и освоение минерально-сырьевых ресурсов, и, частично, в основном в декларативной форме, затрагивающий другие виды пользования недрами: эксплуатацию месторождений подземных вод, подземное хранение газа и нефти, захоронение отходов. А такой важный ресурс, как геоэнергия, не учитывается.

Мы остаемся сторонниками специального налогового режима в недропользовании, в котором можно было бы учесть специфику горного производства, имеющего дело с исключительно сложным, постоянно эволюционирующим объектом, и учитывать это всегда и везде, максимально индивидуализируя вплоть до скважины или выемочной единицы любые проекты. А пока в налоговом законодательстве сохраняется упрощенная модель с плоской шкалой и фискальной сущностью.

Другая концептуальная проблема в недропользовании – совместное ведение ресурсами федерального центра и регионов. Формально и законодательно она решена, но мы считаем, что хотя бы для субъектов-«доноров», у которых бюджет формируется в основном за счет использования природных ресурсов, необходимо сохранить конституционное право совместного ведения, так называемый принцип «двух ключей». А иначе будет серьезно пробуксовывать административная реформа, исполнительные и контрольные функции в регионах станут недостаточно качественными.

Допущенная в проекте закона «О недрах» неопределенность в части учета требований закона «О техническом регулировании» (ст.ст. 82, 97, 99, 108 и др.) понятна и объяснима: общих и специальных технических регламентов в сфере недропользования еще нет, и появятся они в лучшем случае через полтора–два года.

В целом мы считаем, что проект требует существенной переработки.

Горное законодательство России целесообразно представлять сводом законодательных актов, начиная с Горного кодекса РФ и завершая Уставом Горным. Свод, помимо этих системообразующих законов, а также существующих, предлагается представить пакетом новых. Причем в один из наиболее актуальных и требующий незамедлительной разработки проект Федерального закона «Об изучении недр» целесообразно включить основные положения одобренной правительством РФ «Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья». Также предлагаем включить проекты законов: «О лицензировании пользования недрами» (внесен в Госдуму), «О нефти и газе» (вносился в Госдуму еще в 1993 г., но снят с рассмотрения в 1995 г.), «О развитии угольной промышленности» (это должен быть новый закон, существующий нельзя назвать полноценным и действенным), «О малом горном предпринимательстве» (возможна серия законов по видам малого горного бизнеса), «О горном имуществе и имущественных отношениях», «Об акционировании горных организаций», «О специальном налоговом режиме при недропользовании», «О рациональном использовании и охране недр» (общий технический регламент), «Об экологической безопасности недр и недропользования» (специальный технический регламент), «О комплексной горной экспертизе и горном аудите», «О единой системе контроля и надзора при недропользовании». Понятно, что приведенный перечень ориентировочный и не окончательный.

Предлагаемая схема может послужить основой для разработки государственной программы развития горного законодательства России, которую ни МПР, ни правительство до сих пор не имеют. При этом хочется обратить внимание Минюста на необходимость того, чтобы придать официальный статус отрасли горного права, определить его конкретное содержание, область применения, взаимосвязь с другими отраслями права: земельным, экологическим и др. Тем более что уже предлагается ввести транспортное, энергетическое право, в которых участвуют и горные отношения.

Журнал «Мировая энергетика»