Журнал «Мировая энергетика»

Архив журналов

Январь 2005 г.

 

Главная
Статьи
Мероприятия
Новости
Партнеры
Авторы
Контакты
Вакансии
Рекламодателям
Архив
Книжная полка
 
 
КАРТА САЙТА
 
 
 
 
 return_links(1); ?>
 
return_links(1);?> return_links(1);?> return_links(1);?> return_links();?>

Как нам распилить месторождение

Государство пришло к осознанию необходимости контракта, который четко определил бы права и обязанности его и инвестора – пользователя недр.

Михаил СУББОТИН,
член экспертного совета комитета Государственной думы по природным ресурсам

Основным в новом проекте закона «О недрах» является решительный переход российского недропользования от административной, лицензионной системы к договорной, гражданско-правовой. Государство, наконец, пришло к осознанию необходимости заключения контракта, который четко определил бы и его права и обязанности, и инвестора – пользователя недр.

Но положения о договорных отношениях детально не прописаны, поэтому сказать определенно, что именно имеется в виду – соглашение о разделе продукции (СРП), концессия или сервисный контракт – невозможно. А ведь это наиболее распространенные в мировой практике договорные отношения между недропользователем и государством. Есть еще замечание, что правительство, может быть, разработает и опубликует примерные условия такого договора пользования участком недр. И все, далее – полная свобода воображения.

До сих пор в России договорные отношения на право пользования участками недр возникали только в случае заключения СРП. Государство крутило-вертело законодательство о них, как крыловская мартышка очки, несколько раз меняло правила игры, все время ужесточая их, пока, наконец, в 2003 г. не сделало СРП и вовсе маргинальным режимом с запретительными условиями для инвесторов. Достаточно сказать, что за десять лет существования закона «О СРП» так и не появилось ни одного нового соглашения (три действующих были подписаны до вступления закона в силу). И вот теперь гражданско-правовые отношения в недропользовании вновь объявлены приоритетными.

28 августа 2004 г. Владимир Путин подписал пакет законов, касающихся местного самоуправления и организации органов власти в субъектах РФ, после чего губернаторы потеряли право распоряжаться месторождениями на территории своих регионов. Дело в том, что в пакет вошли, в том числе, и поправки к закону «О недрах», фактически отменяющие принцип «двух ключей», и, естественно, они перекочевали и в новую версию этого закона. Так, повторяется тезис о том, что российские недра представляют собой публичное достояние народа России, а «участки недр в границах территории РФ являются федеральной собственностью».

Принцип «двух ключей» заменяется принципом принятия решений о пользовании недрами на федеральном уровне, при этом устанавливается возможность делегирования субъектам РФ полномочий по управлению объектами недропользования, находящимися в федеральной собственности, на основе специальных договоров. Незамедлительно последовали заявления некоторых региональных лидеров о том, что соответствующий закон о делегировании полномочий должен быть срочно разработан. В такой реакции есть логика: стремительная ликвидация «двух ключей» постригла всех региональных лидеров под одну гребенку – и нерадивых, и предприимчивых. На самом деле, за редким исключением, как раз власти на местах способствовали продвижению проектов в недропользовании, а не федеральные.

Отменив принцип «двух ключей», государство, возможно, рассчитывало, что изъятые по новой упрощенной схеме лицензии (без согласования с региональными властями) будут выставлены на торги, а недропользователи займутся, наконец, геологоразведкой и будут с большим энтузиазмом осваивать имеющиеся у них месторождения, чтобы не потерять остальное. Однако если бы у компаний появился реальный стимул к воспроизводству запасов, то не понадобилось бы никакого принуждения. Но для этого нужны нормальные инвестиционные условия: стабильность контрактов, гибкий режим налогообложения, уважение прав собственника, независимый суд, низкие административные барьеры, низкий уровень коррупции, и т.п. А что имеем? Система заключения государственных контрактов, связанных с нефтедобычей, насквозь пронизана коррупцией, в результате львиная доля доходов от производства и продажи нефти оседает в карманах местных чиновников, посредников и менеджмента нефтяных компаний.

Раз заявили о приверженности гражданско-правовым нормам, то следует обратиться к Гражданскому кодексу при решении вопроса о порядке предоставления прав пользования недрами. И речь должна идти о торгах, т.е. и об аукционах, о конкурсах, о которых в законопроекте вообще нет упоминаний. Отказ от системы конкурсов вместо ее совершенствования вытеснит мелкий и средний бизнес из отрасли, который проиграет «кошелькам», хотя вполне готов предложить более интересные для государства технологические условия разработки месторождений.

В МПР убеждены, что дифференциация налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) не может быть задачей законопроекта «О недрах», поскольку система налогообложения регулируется Налоговым кодексом РФ. И тут возникает целый букет внутренних противоречий.

Во-первых, если предлагается использовать исключительно денежный аукцион, то подразумевается, что компания, которая его выиграет, может рассчитывать, по крайней мере, на стабильность фискального режима. Но как ее достигнуть, если оставить обсуждение ключевых фискальных вопросов за скобками закона «О недрах»?

Например, если инвестор не выполняет условия лицензии из-за того, что ужесточение налоговой системы сделало разработку соответствующего проекта нерентабельным, то кто нарушает условия лицензии – пользователь недр или государство? Ведь в этом случае отказ недропользователей от работы носит вынужденный характер: получали лицензии при одном фискальном режиме, а работать предлагается совсем при другом.

Во-вторых, если МПР признает необходимость дифференциации налогообложения в зависимости от различий в условиях разработки месторождений, то придется вспомнить, что отказ от дифференциации возник в результате замены роялти, акциза и налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) на единый НДПИ, что был заморожен режим СРП и, следовательно, проделать обратный путь. Однако о возвращении к роялти и СРП в законопроекте не говорится ни слова.

В-третьих, если разработчики нового закона «О недрах» будут избегать говорить на тему рентных платежей, то есть даже не попытаются обеспечить соразмерность фискальной нагрузки и качества того или иного месторождения, стимулы к воспроизводству запасов, уполномоченным государственным органам останется только грозить санкциями, штрафами, неустойками, расторжением договора, отзывом лицензии. Весь этот набор и изложен в законопроекте.

В результате – нет баланса прав и обязательств инвестора. А ведь без нормальных инвестиционных условий изъятые лицензии будут просто перераспределены от одних компаний к другим, которые в большинстве случаев также не смогут их использовать. Тогда ради чего затевать весь этот кругооборот лицензий в природе?

Пока для иностранных компаний доступ к российским нефтегазовым месторождениям крайне затруднен, хотя при определенных условиях страна вполне могла бы рассчитывать на приток крупных инвестиций. И многие препоны можно было бы устранить уже на уровне закона «О недрах». Дело не в том, чтобы создавать для иностранных компаний какие-то привилегированные условия, а просто нужно помнить, что они – гости.

Первые лица страны неоднократно заявляли о необходимости привлекать зарубежные инвестиции, но именно для иностранцев в новой версии закона «О недрах» его разработчики ввели дополнительные ограничения. Вместо условий, в которых любая компания (вне зависимости от национальной принадлежности) платила бы налоги и создавала новые рабочие места в России, преимущество в новом законе «О недрах» получают «свои», а их иностранные конкуренты ослабляются на законодательном уровне. Видимо, история с «Челси» наших разработчиков ничему не научила.

Так, утверждается, что «иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица и международные организации не могут быть пользователями недр, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом». Если иностранным компаниям придется регистрировать свои «дочки», то это, разумеется, не станет серьезным препятствием для их участия в торгах на пользование недрами.

Хуже то, что предусматривается еще и возможность проведения аукционов, в которых будет запрещено участвовать группам лиц, включающим представителей иностранных компаний. Тем иностранным инвесторам, которые получили право недропользования в рамках лицензий или заключенных СРП до вступления в силу предлагаемого закона, позволят работать и дальше. Однако если они захотят передать свое право, то им придется иметь дело исключительно с российскими юридическими лицами. А это может сказаться на цене передаваемых вместе с правами активов.

Налицо тренд, который не может не настораживать иностранных инвесторов. Завтра, чего доброго, примут еще и поправки в закон «Об иностранных инвестициях» и придется им идти в российский арбитражный суд, где выиграть у российских компаний, а тем более поставить под сомнение безупречность действий или бездействие представителей государства, станет для многих неразрешимой проблемой.

Инвестиционный прорыв не состоится, если не будет тщательно продуман весь механизм перехода на новые условия.

 

Еще статьи на эту тему:
— Спорный принцип «двух ключей»
— Тест на прочность еще предстоит выдержать
— Закон раздора
— Эволюционное развитие
— Исключительное право - читай, частное
— Чиновник на раздаче


Журнал «Мировая энергетика»

Свидетельство ПИ ФС77-34619 от 02.12.2008 г.
Все права защищены. При использовании материалов ссылка на www.worldenergy.ru обязательна.
Пожелания по работе сайта присылайте на info@worldenergy.ru