Налогоплательщик перестал быть наглым

На вопросы журнала «Мировая энергетика» отвечает Владимир ПАНСКОВ, аудитор Счетной палаты Российской Федерации

Галина ПОЛОЖЕВЕЦ,
Евгений КРЫЛОВ (фото)

- Владимир Георгиевич, как часто Счетная палата проводит аудиторские проверки нефтяных компаний?

– В конце каждого года коллегия Счетной палаты формирует на будущий год проект плана, так, чтобы охватить проверками наиболее значимые отрасли экономики или субъекты Федерации, поскольку деятельность регионов часто связана с налогообложением компаний. Нефтяные компании мы проверяем, как правило, раз в году. Другое дело, что сил у нас на это не так много. Инспекторский состав – всего 60 человек. При этом проверками, которые связаны с ТЭК и отраслями, ориентированными на экспорт, занимается всего 19 человек. Поэтому проверять ежегодно все нефтяные компании мы просто не в состоянии. Стараемся проверять их по очереди. Для нас все компании равны с точки зрения их аудита.

– Почему же раньше не были обнаружены, например, у ЮКОСа серьезные нарушения в уплате налогов?

– Вы не правы. Все крупные компании, и в первую очередь нефтяные, начиная с конца 90–х годов и до 2003 г. включительно, пользовались различными схемами минимизации своих налогов. О схемах, которые использовал ЮКОС, например, в Мордовии мы своевременно, по итогам аудиторских проверок, сообщали в правительство и налоговые органы еще два года тому назад.

Другой вопрос, что схемы минимизации налогов, которые мы выявляли, не нарушали законодательства. Компании формально действовали в рамках конкретных законов, но на деле появлялась новая схема минимизации налогов. К сожалению, сегодня в стране нет законодательства, которое бы трактовало как налоговое правонарушение ситуацию, при которой та или иная компания, не нарушая конкретные налоговые законы, в целом уменьшала бы налоговую базу и, соответственно, налоги. Только в последнее время стали говорить о добросовестных и недобросовестных налогоплательщиках, однако этих понятий в законодательстве пока нет.

Проводя проверки, мы обнаружили, что тот же ЮКОС в течение 2002 г., с помощью созданных в Мордовии небольших коммерческих структур, концентрировал, пользуясь трансфертным ценообразованием, на территории этой республики огромные прибыли за счет уменьшения той же прибыли у добывающих предприятий и налоговой базы и налогов в других субъектах РФ. Эти организации, получая нефть по заниженным ценам, реализовывали ее перерабатывающим предприятиям уже по нормальной цене. Решением законодательного собрания Мордовии они освобождались от уплаты налога на прибыль. В результате только за один год в Мордовии было предоставлено структурам ЮКОСа подобных льгот на 21 млрд руб. А в бюджет республики поступило от этих компаний всего 500 млн руб. налогов. Мы об этом писали правительству, Совету Федерации, даже президенту. Говорили, что надо принимать какие-то меры, вносить поправки в законы. Но только сейчас ситуация стала улучшаться. Похожую схему до 1 января 2004 г. Сибнефть применяла на Чукотке.

Подобные схемы использовали и другие субъекты Федерации. Все началось еще в 1998 г. Тогда мы впервые проводили комплексную проверку республики Калмыкия по исполнению ее бюджета и обнаружили, что там создана оффшорная зона. Принцип ее работы был примерно такой: специально созданная в Калмыкии структура завлекала к себе на учет организации, освобождала их от налога на прибыль, от других местных налогов, а взамен направляла в фонд президента республики 10% от этих сэкономленных налогов. В Калмыкии состояли на налоговом учете, не работая на территории республики, 2 700 предприятий из других регионов. А страдали опять же бюджеты других субъектов Федерации.

Подобные схемы действовали и в ЗАТО. На Байконуре ЛУКОЙЛ так работал, хотя трудно было доказать, что это ЛУКОЙЛ, потому что компании, которые были там созданы, имели юридическую самостоятельность и символический уставный капитал. Они брали оборудование в аренду у нефтеперерабатывающих заводов ЛУКОЙЛа, однако не платили на территории Байконура налоги. Мы сразу забили тревогу, писали в правительство. Хотя схема была создана в рамках закона, но эти фирмы не имели права получать освобождение от акцизов. Кончилось тем, что они заплатили налоги в бюджет. Мы добились этого с налоговиками.

– А как в других странах обстоят дела? Ведь везде компании стремятся минимизировать свои издержки.

– Конечно. К сожалению, времени на поездки для изучения зарубежного опыта нет совершенно. Тем не менее, мы знакомы с законодательством зарубежных стран. В ряде государств есть статьи закона, где указывается, что если ты, действуя в рамках закона, создаешь какую-то схему для ухода от налогообложения, то это является налоговым правонарушением и карается соответствующим образом. У нас тоже должны быть внесены поправки в 11-ю часть Налогового кодекса, там, по-видимому, появится понятие «недобросовестный налогоплательщик».

– Как вам удается находить схемы минимизации налогов?

– Идея создания налоговых инспекций по контролю над крупными налогоплательщиками в структуре налоговых органов в определенной мере принадлежит Счетной палате. Мы давно убедились, что налоговики при всей их добропорядочности, грамотности и добросовестности никак не могут выявить эти схемы. ЛУКОЙЛ, ЮКОС, Сибнефть – это вертикально интегрированные компании, которые работают на всей территории России. У них огромное количество предприятий. Естественно, что на налоговом учете они стоят в разных регионах. Допустим, налоговики проверяют головную компанию. А у нее, собственно, расчетов-то практически никаких и нет. И налогов она почти не платит. Добывающие предприятия проверяют другие налоговики. И там вроде бы все правильно. Еще одна налоговая инспекция проверяет перерабатывающий завод. Все инспектируется отдельно. Где-то в 2001 г., когда начали выявлять схемы ухода от налогов, мы много разговаривали об этой проблеме с Геннадием Николаевичем Букаевым, который был в то время министром по налогам и сборам. И тогда появилась идея комплексного контроля и в налоговых органах.

Когда Счетная палата начинает проверять какую-то компанию, мы идем сначала в головную компанию, выясняем, как и куда направляются денежные потоки, а потом едем во все уголки нашей необъятной родины и начинаем смотреть предметно все, принадлежащие этой компании, организации.

Откуда вообще появились схемы? Период наших налоговых отношений в стране я разделяю на две части: до 1999 г. и после. На грани 1999–2000 гг. политическая ситуация в стране изменилась, а вместе с ней и настроения налогоплательщиков.

Налогоплательщик перестал быть наглым, если так можно сказать. До 1999–2000 гг. тоже применялись схемы минимизации налогов, но они не приобретали массового масштаба, потому что не платить налоги можно было легально. Налогоплательщик не платил их по одной простой причине: у него якобы не было денег. И действительно иногда не было денег, потому что преобладали бартерные схемы, суррогатные расчеты. Признаваясь, что должен, предположим, заплатить 100 руб., налогоплательщик отдавал в бюджет только 60–70. Задолженность в бюджет в те времена росла как снежный ком. А с 1999 г., когда провели реструктуризацию долговой задолженности, все прекратилось. Налогоплательщик понял, что просто так, откровенно не платить налоги уже нельзя: настал период порядка и ответственности. Процесс пошел в другую сторону – начали применяться в массовом порядке схемы ухода от налогов.

Почему это стало возможным? Потому что до 2000 г. возможность применения схем минимизации налогов закладывалась заранее в законопроекты. А законы, принимаемые Думой, к сожалению, писались под диктовку тех, кто их потом выполнял. Поэтому и придраться с формальной позиции к налогоплательщикам было трудно.

– Что показали налоговые проверки компаний в 2004 г.?

– Компании стали платить налоги намного лучше. Исчезли нефтяная, байконурская, ЗАТОвские схемы. Кроме того, произошли положительные подвижки и в налоговом законодательстве. В целом обстановка стала более благоприятная. Но вопросов остается очень много. И одна из главных проблем – определение рыночной цены.

В 2004 г., проверяя, как платятся налоги на территории Краснодарского края, мы выявили новую схему ухода от налогов. Оказалось, что регулировать и проверять достоверность рыночной цены очень сложно, хотя она и прописана в 401-й статье Налогового кодекса. Дело в том, что понятие, которое закладывается в 40-й статье, трудно материализовать.

Предположим, мы обнаружили, что некая организация работает с иностранным партнером и реализует ему продукцию. Создается компания в оффшорной зоне где-нибудь на Кипре, которая юридически вроде бы не связана с поставщиком на территории России, но мы понимаем, что она зависима от него, хотя доказать это сложно. Российская организация продает свою продукцию компании на Кипре по явно заниженным ценам. Выигрывает на таможенных сборах, экспортных пошлинах, на налоге на прибыль, поскольку в оффшорной зоне льготное налогообложение, зарегистрированная компания получает дополнительный доход. Мы говорим: господа, вы явно занижаете цены. Налоговики обращаются в суды, но, как правило, процессы проигрывают. Почему? Потому что сегодня в законодательстве не установлено, кто и на основе какого нормативного документа должен определять: вот это рыночная, а это не рыночная цена. Налоговик понимает ее по-своему, налогоплательщик – по-своему. Есть много документов, которыми пытаются руководствоваться налоговики. Но эти документы судами не принимаются, поскольку нигде в законодательстве не сказано, что при определении рыночной цены нужно руководствоваться такими-то документами.

По итогам всех проверок в 2004 г. мы направили в правительство письмо, в котором предлагаем внести изменения в Налоговый кодекс. Закон должен сказать, что биржевая цена, допустим, на металлы или на золото на Лондонской бирже является основополагающей при определении рыночной цены. Рыночную цену нужно привязать к чему-то. В России есть и своя биржа. Давайте договоримся, что цены на ней являются рыночными, что ими должны руководствоваться не только налоговики, но и налогоплательщики. Кроме того, можно создать по опыту некоторых стран независимый орган, занимающийся определением рыночной цены. Он тоже должен брать ее не с потолка, а руководствоваться ценами, сложившимися на мировом рынке или биржевыми ценами. И свои решения публиковать со ссылками на источники и методику расчета рыночных цен.

Решать эту проблему нужно срочно, потому что идет резкое занижение цен. Представьте, какой ущерб это наносит государству. Допустим, две компании работают в одном сегменте, если одна из них использует схему минимизации своих налогов, значит, другая компания находится в неконкурентной среде. Она вынуждена тоже что-то делать. А дальше начинается цепная реакция.

Еще одна из серьезнейших проблем – возмещение НДС. Откровенно говоря, я не понимаю нашу исполнительную и законодательную власть в решении этой проблемы.

Разделим проблему на две части. Первая – это возмещение НДС при экспорте. Здесь масштаб цифр меняется с головокружительной быстротой. Если до 2000 г. возмещение составляло меньше 100 млрд руб., то начиная с 2001 г. эта кривая поползла резко вверх. В 2005 г. предусмотрено возмещение НДС на сумму в 352 млрд руб. То есть рост сумм возмещения составил 3,6 раза, а экспорт вырос только в 1, 55 раза. Но это, к сожалению, только видимая часть айсберга, а невидимая – на порядок больше.

Как идет процесс уплаты налога на добавленную стоимость? Предположим, есть три компании. Я произвожу товар, допустим, металл и продаю вам его за 100 руб. Я вам выписываю счет-фактуру и говорю: вот счет за металл плюс НДС 20%. Вы мне платите 120 руб. Вы делаете из металла ручку и продаете ее третьей фирме уже за 150 руб. Плюс 30 руб НДС. А в бюджет вы вносите 10 руб. Потому что вы получили с третьей фирмы 30, а мне заплатили 20 руб. Но третья фирма, которой вы продали товар, поставляет его на экспорт, а там действует нулевая ставка НДС. Поэтому фирма требует возместить те 30 руб., которые вам отдала. Из бюджета ей возвращают эти деньги. Однако одна из фирм была подставной и закрылась, не заплатив НДС в бюджет. Доказать, что нечестный компаньон был создан специально одной из этих трех фирм, очень трудно. Никто, кроме него, не должен отвечать за его действия. Ведь если мы в стране создадим круговую поруку, во что мы страну превратим?

Вторая часть проблемы – возмещение НДС внутри страны. Я ответственно заявляю: сегодня в стране существует целая индустрия по незаконному получению денег из бюджета. И масштабы воровства намного больше, чем при любой схеме, используемой нефтяниками.

Где-то в цепочке фирм, связанных друг с другом, создается фирма-однодневка, которая, получив деньги от другой фирмы, исчезает, растворяется и не вносит в бюджет НДС. Разумеется, эти фирмы нередко договариваются друг с другом, но доказать существование сговора невозможно! Потому что фирму у нас сегодня создать можно в течение 2–3 дней. У нас ликвидировать фирму в десятки раз сложнее, чем ее создать. К суммам начисленного налога в 2002 г., когда появилась отчетность, 78,1% было зачетов НДС. На 2005 г. запланировано уже 85% зачетов НДС. Если раньше было 2 трлн, то сегодня это уже 6 трлн руб.! Даже если только 1% от этой суммы крадется, какие это деньги!

Еще в 2002 г. мы написали об этом президенту страны, а он поручил правительству рассмотреть данную проблему. Тогда мы предложили ввести НДС-счет, чтобы с этого счета деньги шли только на уплату налога, и никто не смог бы их снять для других целей. В октябре 2003 г. правительство РФ приняло принципиальное решение, одобряющее введение НДС-счетов с 1 июля 2004 г. В бюджете на 2004 г. даже было заложено поступление дополнительных 30 млрд руб. с этих счетов. Но что меня поразило: на следующий день после совещания в правительстве буквально все центральные СМИ вышли с серьезными статьями, подписанными журналистами, по поводу того, как плохи НДС-счета. Неужели журналисты разобрались в сложнейшей проблеме в течение дня? Не верю. Просто масштаб воровства стал настолько велик, что любое предложение, которое помогло бы перекрыть каналы хищений, вызывает жесточайшее сопротивление заинтересованных лиц.

1 июля 2004 г. НДС-счета не были введены. А в сентябре правительство приняло новое решение – отказаться вообще от этой идеи. Но ведь проблема не решена! Мы посчитали: если ставка НДС в 2005 г. будет снижена до 16% , то с учетом этих тенденций, о которых я говорил, через несколько лет НДС вообще не будет в стране. Все будут делать вид, что его платят, а в бюджет ничего поступать не будет.

Правительство решило пойти по принципиально другому пути – ввести электронные счета-фактуры. В электронной базе данных иметь на столе в режиме on-line все операции на текущий момент, чтобы отслеживать все процессы. Что можно сказать по этому поводу? Как нам сообщили в Минфине, в год выпускается 15 млрд счетов-фактур. Кто будет ими заниматься? Чтобы организовать эту работу потребуются огромные затраты денег, прежде всего государства. А будет ли эффект – неизвестно. Да, очень важно иметь все данные обо всех операциях на сегодняшний день. Можно проследить, куда шли платежи, но как только вы доберетесь до липовой фирмы и придете к ней – ее уже не будет.

Что говорят противники НДС-счетов? Первый аргумент – в случае их введения из оборота налогоплательщика будет отвлечено 100–120 млрд руб. Действительно отвлечение будет. Второй аргумент – увеличится работа налогоплательщиков, банков и т.д. Третий аргумент – из оборота будут извлечены деньги, которые лягут мертвым грузом, в то время как на расчетных счетах они сегодня используются банками в качестве кредитного ресурса.

Да, деньги будут отвлечены. Но они принадлежат не налогоплательщику, а государству, поскольку НДС в настоящее время вносится в бюджет только 201го числа следующего месяца. Позволительно спросить, почему мы видим только одну сторону медали? Начиная с 2004 г. мы снизили ставку НДС на 2%, это более 100 млрд руб. Куда эти деньги делись? Влились в оборот налогоплательщика. Отменили налог с продаж, это – 70 млрд руб. Они тоже теперь в обороте налогоплательщика. В 2005 г., снижая ставку НДС, мы вливаем в оборот еще 300 млрд руб. Я думаю, что налогоплательщики не пострадали бы, если бы одновременно со снижением налоговой нагрузки были введены НДС-счета. Это первое.

Второе. Увеличится ли загрузка налогоплательщиков и банков? Опыт Болгарии, где введены НДС-счета, показал, что они не привели к повышению загруженности и увеличению численности работников, обслуживающих данные операции. Третье – кто сказал, что эти деньги выбывают из народнохозяйственного оборота? Давайте решим, что средства, лежащие на НДС-счетах, могут использоваться банками в качестве кредитного ресурса, но при жесточайшем контроле, чтобы они никуда не могли уйти, кроме как на уплату налога. И все, проблема исчерпана.

– Как вы относитесь к установлению нулевой ставки НДС в отношении углеводородов, экспортируемых в СНГ?

– Если смотреть масштабно, то в принципе это правильное решение. Не может быть разных налоговых отношений с разными странами. Режим должен быть один – НДС платится по стране назначения. Вопрос в том: время или не время сейчас это делать. Но данное решение было неизбежно.

– Значительное увеличение налоговой нагрузки на ТЭК – тоже было неизбежным и правильным решением?

– Все, о чем я вам рассказывал, направлено на защиту интересов государства. Но если обсуждать налогообложение ТЭК, тут я буду защищать интересы нефтяных компаний. И не из-за личной заинтересованности. Позиция моя проста. Говоря о нефтяных компаниях, мы почему-то забываем, что, во-первых, компания компании – рознь. Во-вторых, нефтяные и газовые ресурсы не безграничны. Мы должны сегодня, добывая наши углеводороды, заботиться о будущих поколениях не только с помощью Стабилизационного фонда, но и беспокоясь о восполняемых запасах. Не нужно забывать, что даже для поддержания добычи на сегодняшнем уровне в этих отраслях необходимы огромные капитальные вложения. У нас же сегодня установлена губительная налоговая система для компаний ТЭК – мы об этом писали в своих материалах проверок. Мы фактически побуждаем нефтяные компании эксплуатировать только выгодные месторождения. С одной стороны, идет интенсивная эксплуатация действующих скважин, а с другой – консервация менее прибыльных скважин. Почему наша налоговая система к этому побуждает? Потому что она установлена для всех одинаковая. Есть примерно 10 факторов, которые влияют на доходность компаний, не связанных напрямую с их работой. А мы этого не учитываем, продолжаем настойчиво увеличивать ставку НДПИ, чтобы снять сливки, которые компании получают в связи с ростом цен на нефть. Сегодня 90% от прироста доходов за счет увеличения мировых цен на нефть у компаний забирается. Это приводит к пагубным последствиям. У меня есть данные, свидетельствующие о том, что ввод новых скважин заметно отстает от роста добычи углеводородов. Есть данные по количеству законсервированных скважин, которые наводят на серьезные размышления. Надо эту систему срочно менять.

Что мы предлагаем? Я считаю, что не надо дифференцировать НДПИ. У нас сегодня существует три ренты. Маркс, умный человек, говорил: есть абсолютная и дифференциальная рента. У нас появилась и третья – ценовая рента.

Абсолютную ренту получает владелец участка только за то, что он обладает правом эксплуатации данного месторождения. Ее мы должны изымать с помощью НДПИ. При этом налог должен устанавливаться таким образом, чтобы его можно было взять с самой худшей скважины, и цены должны быть такими, чтобы выгодно было эксплуатировать не только лучшие скважины. Если НДПИ забирает только эту абсолютную ренту, то выгоду от любого новшества, которое внедряет владелец скважины, будет получать он. Потому что ставка налога останется прежней, а все, что он улучшил, достанется ему.

А вот дифференциальную ренту, которая связана с тем, что кто-то работает изначально в более выгодных условиях, по сравнению с другими, надо изымать. И делать это можно с помощью налога на дополнительный доход от добычи углеводородов.

Ценовую ренту нельзя связывать ни с НДПИ, ни с дифференциальной рентой. Этот налог должен идти только через экспортные пошлины. Поскольку в России внутренние цены на нефть и газ отличаются от цен на мировом рынке, у нас другого пути нет. Хотим мы этого или не хотим. Как бы на нас не давили зарубежные конкуренты, мы обязаны сохранить экспортные пошлины.

– Какие компании Счетная палата решила проверить в 2005 г.?

– Проверки правильности возмещения НДС и уплаты таможенных платежей в 2005 г. намечено провести в ряде угольных компаний, в частности в ЗАО «Черниговец» и ЗАО «Угольная компания Южкузбассуголь», ОАО «Кокс» и ОАО «Междуречье». В части нефтяных компаний такие проверки намечены в ОАО «Татнефть», Сургутнефтегаз, ТНК. Эти же проверки будут осуществлены также в акционерной компании «Алмазы России-Саха», в Якутгазпроме и ряде компаний других отраслей.

Пансков Владимир Георгиевич родился в 1944 г. в г. Москве.

Окончил в 1965 г. Московский финансовый институт (ныне Финансовая академия при правительстве РФ). Практически всю свою трудовую жизнь провел в Министерстве финансов сначала СССР, затем России. Распад Советского Союза пришелся на период работы в Администрации президента СССР, куда В.Г. Пансков был переведен в 1991 г. на должность начальника финансово-бюджетного управления с поста первого заместителя министра финансов СССР, который занимал с 1987 г. После распада СССР В.Г. Пансков два года работал первым заместителем руководителя Государственной налоговой службы РФ. В ноябре 1994 г. был назначен министром финансов РФ. На этой должности проработал до августа 1996 г. В 1995–1996 гг. был членом Совета Безопасности. В 1996–1997 гг. работал в Министерстве экономики РФ первым заместителем министра, где занимался проблемами финансов, бюджета и налогов. В июне 1997 г. Советом Федерации был назначен аудитором Счетной палаты РФ. 11 февраля 2004 г. Совет Федерации назначил В.Г. Панскова аудитором Счетной палаты РФ на второй срок.

Доктор экономических наук, профессор, академик Международной академии корпоративного управления, Российской академии естественных наук, автор большого числа научных трудов в области финансов, налогов, бюджета. Общий научно-педагогический стаж – 40 лет. Научную деятельность дополняет работой в редколлегиях журналов «Финансы» и «Консультант». Награжден орденом «Знак Почета».

Журнал «Мировая энергетика»