Главная
Статьи
Мероприятия
Новости
Партнеры
Авторы
Контакты
Вакансии
    Рекламодателям    
    Архив    
         
         
         
 
  return_links(1); ?>
 

Журнал "Мировая энергетика"

Архив Статей

Январь 2009 г.

 
    return_links(1); ?>   return_links(1); ?>   return_links(); ?>  
     
 

В одну телегу впрячь возможно ль?

 
   

В Госдуме находится на рассмотрении проект закона «Об особенностях распоряжения отдельными видами публичного имущества». Некоторые эксперты считают, что он должен называться «О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации», поскольку его конечная цель – обеспечить эффективные инвестиции в реальный сектор экономики именно на основе государственно-частного партнерства.

 

 
 

Любовь КИЗИЛОВА

 
 
Напомним, что в мае прошлого года на основании решения Совета Государственной думы и по инициативе подкомитета по развитию государственно-частного партнерства Комитета ГД по экономической политике и предпринимательству состоялось заседание «круглого стола» по теме «Состояние государственно-частного партнерства в экономике РФ и совершенствование его законодательной базы».

На основе предложений и идей участников проведенного заседания подкомитет вышел с инициативой создания Экспертного совета по государственно-частному партнерству (ГЧП) при Комитете Госдумы РФ по экономической политике и предпринимательству. Глава подкомитета Хафиз Салихов высказывал тогда надежду, что этот орган станет своего рода интеллектуальным «штабом», который будет решать задачи теоретического осмысления и законотворческой деятельности по данному перспективному направлению. Этот замысел был осуществлен. Экспертный совет создан и активно действует.

Практически на самом финише парламентской осенней сессии, 25 декабря, состоялось первое заседание Экспертного совета, посвященное рассмотрению законопроекта «Об особенностях распоряжения отдельными видами публичного имущества». Председатель подкомитета по государственно-частному партнерству Хафиз Салихов, проводивший заседание, отметил, что интерес к работе Экспертного совета очень высок, в том числе со стороны специалистов Всемирного банка и Европейской комиссии.

В числе экспертов, принявших участие в заседании, были представители профильных комитетов Госдумы, научных учреждений, федеральных министерств и ведомств, банкиры, юристы, финансовые консультанты.

Авторы законопроекта — депутаты Госдумы Евгений Богомольный, Дмитрий Саблин и Магомедкади Гасанов. В комментарии «Мировой энергетике» заместитель председателя Комитета Госдумы по собственности Евгений Богомольный пояснил, что законопроектом определяются порядок подготовки к созданию ГЧП, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в процессе определения частного инвестора, заключения с ним соглашения, контроля над его выполнением. Законопроект устанавливает также порядок распоряжения объектами государственного и муниципального имущества (далее — публичное имущество), которые необходимы для создания, реконструкции, эксплуатации объекта ГЧП.

В пояснительной записке к законопроекту подчеркивается важность создания инфраструктуры для привлечения внутренних и внешних инвестиций. При этом ставится задача «добиться эффективного сочетания и взаимоувязки интересов частного бизнеса, ориентированного на получение прибыли от участия в инвестициях, и общественных, публичных интересов в создании, реконструкции, эксплуатации тех или иных объектов производственной сферы, транспортных коммуникаций, объектов социального значения, имеющих межрегиональное значение, и иных имущественных объектов».

Насколько реальной является задача такого «сочетания и взаимоувязки интересов», покажет практика. Ведь частный бизнес, нацеленный на получение прибыли, неизбежно стремится к эффективности инвестиций. Государство же, причем во всем мире, далеко не всегда проявляет себя как эффективный собственник. Невольно вспоминаешь шутку из веселой советской комедии — «Ты не путай свою шерсть с государственной!»

Если же говорить серьезно, то вполне понятно, когда законопроект, ставящий столь непростые задачи, проходит глубокое и обстоятельное обсуждение с привлечением широкого круга экспертов. Некоторые из них высказали свою позицию в комментарии «Мировой энергетике» (см. Слово участникам заседаний).

В статье 6 законопроекта перечислены виды имущества, которые могут стать объектами соглашений о ГЧП. В этом перечне есть и объекты жилищно-коммунального хозяйства, энергоснабжения, «включая энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения энергии». Как видим, законопроект имеет самое непосредственное отношение к ТЭК.

Как неоспоримое и важное достоинство законопроекта эксперты отмечали заложенную в нем конкурсную основу заключения соглашений о государственно-частном партнерстве. Надо отметить, что конкурсный механизм прописан в законопроекте довольно подробно — этому посвящено несколько статей документа (ст. 9—13).

В экспертном заключении Международной юридической фирмы Freshfields Bruckhaus Deringer LLP отмечается: «По нашему мнению, в целом законопроект является своевременным и важным решением в системе мер, направленных на развитие российской инфраструктуры, привлечение инвестиций в национальную экономику и дальнейшее развитие институтов ГЧП в России.

В частности, законопроект допускает свободу выбора сторонами форм ГЧП и многих условий соглашения (в том числе в части распределения рисков по проекту) и предусматривает гибкую конкурсную процедуру, что будет способствовать развитию проектов ГЧП в различных секторах и открывает возможности для применения лучшего российского и мирового опыта, адекватного условиям реализации конкретных проектов».

Слово участникам заседания Экспертного совета

В комментариях «Мировой энергетике» некоторые из участников заседания Экспертного совета высказали свое мнение о законопроекте
 

Михаил СУББОТИН,
директор «СРП — Экспертиза»


Согласно теории, ГЧП занимает все пространство — от приватизации до национализации. Внутри, как в матрешке, больше двух десятков классифицируемых разновидностей ГЧП. При этом российская практика живет своей жизнью: на весьма сомнительных правовых основаниях с участием властей всех уровней заключаются и реализуются разного рода договоры по созданию и управлению имуществом, принадлежащим субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Придание легитимности таким контрактам сделало бы более уверенным положение частных инвесторов и стимулировало бы их к активизации. Можно расширить рамки концессионного законодательства путем внесения соответствующих поправок в него или подготовить вполне самостоятельное дополнение к концессионному закону в виде закона о ГЧП.

При подготовке законопроекта «Об особенностях распоряжения отдельными видами публичного имущества» был выбран второй путь. Авторы законопроекта оказались перед выбором: можно было попробовать урегулировать виды разного рода соучастия государства в инвестиционных проектах с привлечением частных инвестиций, то есть можно было сосредоточиться на решении процедурных вопросов путем определения формы участия государства в соглашениях такого рода. Можно было попробовать накрыть правовым «зонтиком» все возможные виды контрактов с участием государства, за исключением законодательно уже утвержденных концессионных, оставляя при этом за скобками сферу недропользования с лицензионными соглашениями и соглашениями о разделе продукции.

Однако авторы законопроекта так и не решились пойти ни по одному из двух возможных отмеченных путей, а потому закон получился ни о чем. В проекте закона упоминаются три разновидности договоров: простого товарищества (о совместной деятельности), аренды, доверительного управления. И опять-таки, либо должна была быть выделена специфика таких договоров с участием государства, либо закон не добавляет ничего нового к действующему законодательству.

Более того, попытка идти след в след по этим видам договоров, да еще в чуть завуалированной форме конкурируя с концессионным законодательством, может привести только к правовой путанице, когда стабильность известных ныне видов договоров может оказаться подорвана.

После этого можно обсуждать детали законопроекта, но нет предмета для обсуждения законопроекта в целом. Выступившие члены Экспертного совета Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству квалифицированно проанализировали представленный документ и проявили принципиальность в ходе обсуждения, предложив авторам законопроекта отозвать его и переработать.


Мария МИНСКОВА,
старший юрист юридической фирмы Гид Луарэт Нуэль:


Международный опыт показывает, что сотрудничество между публичным и частным сектором, которое на практике часто осуществляется в форме ГЧП, является высокоэффективным способом развития и управления различными объектами публичной инфраструктуры.

Проекты в области инфраструктуры, финансируемые из частных источников, создают возможность для уменьшения объема государственных средств, выделяемых на развитие и эксплуатацию инфраструктуры. Они также позволяют переносить на частный сектор ряд рисков, которые в ином случае оставались бы на стороне государства.

Развитие инфраструктуры в России всегда было одной из первоочередных задач государства, которое до недавнего времени не предполагало участия частных инвесторов в инфраструктурных проектах. Сам термин ГЧП возник в российской правоприменительной практике лишь в последние годы в связи с обсуждением вопроса о необходимости привлечения частного капитала и опыта для развития различных сфер инфраструктуры (в первую очередь транспорта и ЖКХ). На сегодняшний день можно констатировать высокую заинтересованность представителей госвласти в реализации проектов ГЧП, а следовательно, и в развитии соответствующей нормативно-правовой базы.

В мировой практике используется множество форм реализации проектов ГЧП (например: BOT —Build Operate Transfer, BOOT — Build Own Operate Transfer, BOO — Build Own Operate и т.д.). Многообразие форм ГЧП возникло и существует для удовлетворения потребностей участников проектов ГЧП — как частных инвесторов, так и представителей публичной власти — ввиду многообразия вариантов структурирования (коммерческого) проектов ГЧП.

Любые формы реализации проектов ГЧП связаны с большим количеством рисков. Надлежащее распределение рисков имеет существенное значение для уменьшения затрат на осуществление проектов и обеспечения успешной их реализации. И, напротив, неудачное распределение рисков, связанных с проектом, может поставить под угрозу его финансовую жизнеспособность или помешать его эффективному осуществлению, что увеличит затраты на предоставление соответствующей услуги.

Как упомянуто выше, возможности структурирования проектов ГЧП очень широки, выбор форм реализации таких проектов является не всегда очевидным. Каждый вариант структурирования характеризуется своими положительными и отрицательными особенностями.

Тем не менее в России при реализации проектов ГЧП практически в любой форме сохраняются определенные общие риски, обусловленные недостаточной адаптированностью российского законодательства к проектам ГЧП. Среди них следует отметить следующие.
• Риск переквалификации соглашения о ГЧП, не являющегося концессией, в концессионное соглашение с последующим применением к отношениям сторон Закона о концессиях. Мы считаем, что данный риск относится к категории политических, следовательно, в определенной мере он остается, скорее, теоретическим.
• Риск, связанный с будущим или условным обязательством одной из сторон ГЧП передать в собственность другой стороне объекты недвижимого имущества. Подобные будущие или условные обязательства могут быть неисполнимыми на территории России.
• Риски, связанные с вопросами финансирования проекта ГЧП, большинство из которых негативно сказывается на таком качестве проекта, как его bankability — возможности привлечения заемного финансирования под проект. Такие риски могут вытекать из того, что любое обязательство публичной стороны, связанное с расходованием бюджетных средств (в том числе и обязательства о предоставлении гарантий), может быть исполнено только в случае включения соответствующего обязательства в бюджет. В то же время сроки бюджетного планирования (1—3 года), как правило, существенно короче, чем сроки реализации ГЧП-проектов (в среднем, 25—35 лет). Более того, концессионное законодательство существенно ограничивает возможности обеспечения исполнения концессионером своих обязательств перед кредиторами.
• Риски, связанные с земельными правоотношениями: общей проблемой при реализации ГЧП-проектов является отсутствие регистрации прав на земельные участки, необходимые для реализации проектов. Также сложности возникают в связи с тем, что в рамках одного проекта могут потребоваться земельные участки, принадлежащие разным публичным собственникам — РФ, одному или нескольким субъектам, муниципалитетам. Немалую роль играют различные ограничения на оборот некоторых категорий земель. Для публичной стороны существует также риск использования частным инвестором своего исключительного права на приватизацию земельных участков под объектами недвижимости, которые по условиям ГЧП-проекта могут находиться в частной собственности данного инвестора.
• Определенные риски и сложности при реализации ГЧП-проектов могут быть обусловлены тем, что у существующих объектов инфраструктуры, передаваемых частной стороне в рамках проекта ГЧП, на момент такой передачи уже есть оператор. Как правило, это МУП или ГУП, но объект также может находиться и в собственности юридического лица, на 100% принадлежащего государству или субъекту РФ.
• Немаловажны также вопросы, связанные с порядком проведения конкурса. Они возникают и в рамках Закона о концессиях и при выборе иных форм реализации ГЧП-проектов.

 
     
     
 

Журнал "Мировая Энергетика"

Все права защищены. © Copyright 2003-2011. Свидетельство ПИ ФС77-34619 от 02.12.2008 г.

При использовании материалов ссылка на www.worldenergy.ru обязательна.

Пожелания по работе сайта присылайте на info@worldenergy.ru