| |
return_links(1); ?> |
return_links(1); ?> |
return_links(); ?> |
|
| |
|
|
| |
От запретительных мер — к экономическим стимулам.
|
|
| |
Непростая экологическая ситуация, сложившаяся в России, не является уникальной. С недопустимым загрязнением окружающей среды, деградацией природных экосистем, нерациональным использованием природных ресурсов сталкивались все развитые государства, а далее будут сталкиваться и развивающиеся, для которых на первом месте стоит решение экономических проблем.
|
|
| |
Александр СОЛОВЬЯНОВ,
заместитель председателя Комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии,
заместитель председателя Совета по экологическому законодательству
Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федераци
|
|
| |
Очевидность такого развития событий, заложенная в самой природе «венца
творения», была ясна еще в начале XIX в. Жану-Батисту Ламарку, который
предрекал: «Можно, пожалуй, сказать, что назначение человека как бы заключается
в том, чтобы уничтожить свой род, предварительно сделав земной шар непригодным
для обитания».
Не менее пессимистические выводы были сделаны и в конце 60-х годов прошлого века
в докладах Римского клуба «Пределы роста» и «Человечество на перепутье»: «При
сохранении современных систем ценностей рост населения и рост производства
взаимоускоряют друг друга, причем и численность населения, и объем производства
возрастают экспоненциально даже при приближении к физическим пределам; для стран
с высоким уровнем развития наибольшую опасность в экологическом отношении
представляют развитие атомной энергетики и рост загрязнения окружающей среды,
для стран с низким уровнем — прогрессирующее истощение природных ресурсов на
фоне роста населения; глобальная экологическая катастрофа (“экологический
коллапс”) может разразиться через относительно короткий промежуток времени, уже
к середине XXI века».
Все большее значение приобретает поиск мер, которые в рамках мирового сообщества
и в отдельно взятых странах помешали бы осуществлению столь мрачных прогнозов. В
последнее время в России все чаще звучит тезис о том, что решить многие
экологические проблемы может ужесточение наказаний за экологические
правонарушения. Об этом говорят представители и органов государственной власти,
и общественных организаций. Стоит оценить, насколько справедлив этот тезис.
Понятие экологического правонарушения было введено еще в ст. 81 Закона РСФСР «Об
охране окружающей природной среды» как «виновное, противоправное деяние,
нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей
природной среде и здоровью человека». Далее это термин вошел в «Юридический
энциклопедический словарь» 2001 г. (под ред. С.А. Боголюбова). В одноименном
издании 2006 г. (под ред. М.Н. Марченко, издательство «Проспект») экологическое
правонарушение определяется как: «1) конституционный родовой термин (ст. 42
Конституции РФ), обозначающий нарушения правовых норм, регулирующих
экологические общественные отношения; 2) разновидность правонарушения».
В зависимости от характера экологических правонарушений и санкций за их
совершение они делятся на дисциплинарные проступки, административные проступки,
гражданско-правовые правонарушения (деликты) и преступления экологические.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 75 определяет, что «за
нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается
имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в
соответствии с законодательством».
Формы и характер наказаний (санкций) за экологические правонарушения
устанавливают КЗОТ РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях РФ (КоАП) и
Уголовный кодекс РФ (УК РФ). Последние два закона дают в распоряжение органов
исполнительной власти эффективные возможности различными способами карать
граждан, должностных и юридических лиц практически за любое нарушение
природоохранного законодательства или за вред, наносимый окружающей среде и
здоровью человека.
Перечень подлежащих наказанию только административных правонарушений в этой
сфере составляет около четырех десятков, среди которых можно выделить, например,
несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом
обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции,
вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов
(ст. 8.1 КоАП); несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических
требований при обращении с отходами производства и потребления или иными
опасными веществами (ст. 8.2 КоАП); нарушение законодательства об экологической
экспертизе (ст. 8.4 КоАП); сокрытие или искажение экологической информации (ст.
8.5 КоАП); порчу земель (ст. 8.6 КоАП); нарушение порядка предоставления в
пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных
зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП) и т.п.
За совершение экологических административных правонарушений могут применяться
предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения правонарушения и
транспортного средства. Штрафы, налагаемые на должностных лиц, могут достигать
нескольких десятков тысяч, а на юридических — нескольких сотен тысяч рублей. В
ряде случаев может осуществляться также административная приостановка
противоправной деятельности сроком до 90 суток (например, ст. 8.6 и 8.21).
Наказания экологических правонарушений, которые относятся уже к разряду
экологических преступлений, предусматривает УК РФ. Этому посвящена отдельная
глава 26, в которой сведены 17 составов общественно опасных деяний. Условно их
можно классифицировать по нескольким группам — соответственно объектам охраны
окружающей среды: преступления общего характера (ст. 246 — 248, 262);
посягательства на общественные отношения в области рационального использования и
сбережения земли и ее недр (ст. 254, 255); нарушение водных отношений (ст. 250,
252, 253); причинение ущерба растительному миру (ст. 249, 256, 260, 261);
посягательства на общественные отношения в области охраны атмосферного воздуха
(ст. 251); посягательства на общественные отношения в области охраны животного
мира РФ (ст. 249, 256—259).
Наказаниями за совершение экологических преступлений (глава 26 и другие главы)
могут быть: штраф до пятисот минимальных окладов; лишение права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти
лет; исправительные работы на срок до двух лет; ограничение свободы на срок до
трех лет; арест до шести мес.; обязательные работы на срок от 180 до 240 часов;
лишение свободы.
В распоряжении органов госвласти достаточно много возможностей покарать
нарушителей природоохранного законодательства, и нельзя сказать, чтобы наказания
были слишком мягкими. Не видно особых оснований для ужесточения этих наказаний —
за исключением, пожалуй, тех случаев, когда велик ущерб, наносимый окружающей
среде. Но в этом случае можно предусмотреть и увеличение размеров штрафных
санкций, и условие обязательного возмещения ущерба.
Тем не менее задача снижения числа экологических правонарушений остается
актуальной, и ее решение — не в ужесточении наказаний, а прежде всего в том,
чтобы, с одной стороны, сделать их неотвратимыми, а с другой — чтобы было все
менее выгодно нарушать природоохранное законодательство.
Оставив первую проблему государственным надзорным органам, обратимся к проблеме
увеличения заинтересованности природопользователей в работе в правовом поле.
КОАП и УК РФ устанавливают, что наказания являются следствием нарушения
физическим или юридическим лицом требований природоохранной нормативно-правовой
базы. Каковы же в настоящий момент эти документы?
Современная российская природоохранная нормативно-правовая база характеризуется
противоречивостью, непоследовательностью, несоответствием современным
социально-экономическим условиям и научно-техническому уровню развития
промышленности, несогласованностью требований в документах, выпускаемых
различными заинтересованными ведомствами.
Необходимо отметить также избыточность требований к природопользователям и к
составу документации, необходимой для получения разрешения на
природопользование; произвол надзорных органов при формулировании требований в
ведомственных нормативных документах; высокую коррупционноемкость.
Среди основных причин, которые привели к этому, можно выделить следующие:
изменение социально-экономического курса, неоднократные преобразования системы
органов госуправления, при которых действующие «на одном поле» ведомства плохо
взаимодействуют друг с другом; низкая прозрачность принятия управленческих
решений, отсутствие конструктивного диалога органов исполнительной власти с
хозяйствующими субъектами, особенно в среднем и малом бизнесе; нацеленность на
изъятие у природопользователей в виде платежей и штрафов максимально больших
средств без обязательств использования их на решение природоохранных проблем;
«вымывание» профессиональных кадров из органов госуправления и организаций —
разработчиков нормативных документов; принятие «рамочных» законов вместо законов
прямого действия, что позволяет ведомствам в своих интересах произвольно
трактовать статьи законов.
В результате природопользователи часто становятся нарушителями и подлежат
наказанию лишь потому, что просто путаются в плохо сформулированных требованиях,
имеющихся в нормативно-правовых актах, или просто не в состоянии их выполнить.
Нередко они откупаются от представителей надзорных органов, чтобы не попасть в
разряд нарушителей. Поэтому совершенствование нормативно-правовой базы в сфере
охраны окружающей среды и природопользования является необходимым условием
снижения сознательных экологических правонарушений.
Несовершенство нормативно-правовой базы стало почвой для еще одного вида
экологических преступлений — устранение конкурентов на рынке с помощью
незаконных экологических требований.
Особым видом наказания для промышленных предприятий являются так называемые
платежи за негативное воздействие на окружающую среду, особенно если
предприятие, в силу несовершенства используемых технологий или оборудования, не
укладывается в установленные нормативы. Большая часть собранных средств
«растворяется» в бюджете и практически не расходуется на решение природоохранных
задач. При этом отсутствуют какие-либо льготы даже для тех предприятий, которые
соблюдают природоохранное законодательство и в полном объеме вносят
«экологические» платежи.
Необходимость кардинальной реформы давно назрела. Совершенно четко по этому
поводу свою точку зрения высказал президент России Дмитрий Медведев: «Решение
экологических проблем становится одним из приоритетов развития России. И
растущие экономические возможности позволяют нам качественно решать эти задачи
гораздо более масштабно, чем это происходило все предшествующее десятилетие».
По словам Д. Медведева, «…сама система экологических платежей должна
стимулировать предприятия к внедрению экологически эффективных технологий».
Президент отметил, что «…по поощрительным мерам за экологические действия…
большинство законодательных систем мира идет именно по такому пути, когда не
только по голове и кошельку дают, но и стараются все-таки каким-то образом
поощрять компании. Я думаю, что и наши компании с удовольствием бы такого рода
поощрительные меры тоже использовали, если бы они были грамотно сформулированы в
экологическом законодательстве» (из выступления 17 января 2008 г. в Челябинске).
В развитие темы министр природных ресурсов и экологии РФ Юрий Трутнев 10 июня
2008 г. сказал: «Предприятия, внедряющие на производстве технологии, позволяющие
снизить нагрузку на окружающую среду, должны иметь налоговые льготы. Прежде
всего это налоговое стимулирование, таможенно-тарифная политика. Совместно с
Минэкономразвития Минприроды планирует рассчитать ставки оплаты за вредное
воздействие на окружающую среду в виде выбросов или стоков промпредприятий.
Гибкая система ставок поможет убедить предприятия в том, что выгоднее поставить
у себя новое оборудование, чем платить за вред, который наносит окружающей среде
старое. После утверждения соответствующих нормативных актов каждому предприятию
будет дан определенный временной задел на то, чтобы привести производство в
соответствие с требованиями….».
Итогом столь обязывающих заявлений в СМИ стало подписание 4 июня 2008 г.
президентом РФ Указа N 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и
экологической эффективности российской экономики», в котором министерствам и
ведомствам даются поручения на 2008—2009 годы. В их числе — меры по техническому
регулированию, направленные на повышение энергетической и экологической
эффективности таких отраслей экономики, как электроэнергетика, строительство,
жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт.
Указом предусмотрено обеспечить переход к единым принципам выработки нормативов
допустимого воздействия на окружающую среду; до 1 октября 2008 г. подготовить и
внести в Госдуму проекты федеральных законов, предусматривающих экономические
механизмы, стимулирующие хозяйствующих субъектов, применяющих энергосберегающие
и экологически чистые технологии.
Кроме того, до 1 октября 2009 г. предстоит внести в Госдуму законопроекты,
направленные на усиление ответственности хозяйствующих субъектов за несоблюдение
нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в целях стимулирования
перехода на энергосберегающие и экологически чистые технологии.
Остается надеяться, что изменение подходов к управлению природоохранной
деятельностью, замена административных, чисто разрешительных или запретительных,
механизмов на экономические упростит решение экологических проблем предприятий и
снизит число экологических правонарушений. |
|
| |
|
|
| |
|
|
|
|
