Главная
Статьи
Мероприятия
Новости
Партнеры
Авторы
Контакты
Вакансии
    Рекламодателям    
    Архив    
         
         
         
 
  return_links(1); ?>
 

Журнал "Мировая энергетика"

Архив Статей

Июнь 2008 г.

 
    return_links(1); ?>   return_links(1); ?>   return_links(); ?>  
     
 

Добраться до дна

 
   

Юридические аспекты освоения шельфа Арктики требуют решения. Необходима разработка механизма охраны окружающей среды при недропользовании в Северном Ледовитом океане по модели Конвенции по защите морской среды Северного моря при осуществлении нефтяных операций (ОСПАР), где приоритетами являются: регулирование системы предупреждения и ликвидации аварийных ситуаций, подготовка методической основы расчетов экологических рисков и ущерба, правил страхования экологических рисков, разработка согласованных процедур ОВОС, экологического контроля, нормирования, мониторинга и др.

 

 
 

Елена НОВИКОВА,
партнер юридической компании "Новиков и советники", д.ю.н

 
 
Разработка углеводородных ресурсов шельфов неизбежно влечет за собой серьезные экологические, юридические и экономические (не говоря уже о политических) последствия для прибрежных стран. Общий для всех водоем неизбежно загрязняется нефтепродуктами, отходами судоходства, в результате чего возникает реальная угроза биоресурсам и риск нарушения экологического баланса.

Загрязнение одной части акватории Северного Ледовитого океана незамедлительно приведет к загрязнению другой. Такая ситуация предопределяет исключительно высокий уровень взаимозависимости соответствующих прибрежных государств и их "обреченность" на экологическое сотрудничество.

НА УРОВНЕ ДЕКЛАРАЦИЙ

Реализация масштабных нефтегазовых проектов в международных водоемах по определению не может быть внутренним делом какой-либо одной страны. При этом секторальное разграничение дна моря вряд ли сможет позитивно повлиять на режим природопользования и нейтрализовать неизбежно возникающие в ходе реализации таких проектов экологические угрозы. Это красноречиво подтверждается опытом деятельности на Каспии.

Соответствующими международными соглашениями России с Казахстаном и Азербайджаном были согласованы лишь линии раздела дна северной части Каспийского моря и его недра. При этом в общем пользовании сохраняется водная поверхность, обеспечивается свобода судоходства, согласуются нормы рыболовства и защиты окружающей среды. К сожалению, несмотря на активизацию нефтяных операций в акватории, все перечисленные задачи пока только продекларированы.

Разграничение морских пространств само по себе проблему не решает. Примечателен и показателен принятый в марте нынешнего года федеральный закон РФ "О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств в районе Варангер-фьорда". Соглашение закрепляет географические координаты точек, которые определяют линию, разграничивающую территориальное море между РФ и Норвегией в районе Варангер-фьорда, исключительную экономическую зону, континентальный шельф и другие морские пространства. Определение границ государственного суверенитета России и Норвегии на море, безусловно, позитивный шаг, однако он не приближает стороны к выработке механизма согласованной охраны окружающей среды, включая экологическую безопасность и режим охраны биоресурсов.

ПРАВОВОЙ ВАКУУМ

С экологической точки зрения такие природные объекты, как воды и биоресурсы, неделимы. Любая хозяйственная деятельность в международном водоеме потенциально воздействует как на поверхность и толщу воды, так и на все, что в ней находится. Поэтому очевидно, что эксплуатация одного сектора водоема без нанесения экологического ущерба всему водоему не просто маловероятна, а невозможна в принципе.

Нет сомнения, что назрела необходимость в понятном и прозрачном механизме решения подобных вопросов. Однако серьезность ситуации обостряется правовым вакуумом: какая юрисдикция применима к отношениям в сфере недро-, водо- и иных видов природопользования? Тем временем потребность в решении этих и смежных с ними проблем и их острота только нарастают. При добыче и транспортировке нефти существует высокая вероятность чрезвычайных аварийных ситуаций как природного, так и техногенного характера. Известно, что даже штатная эксплуатация скважин при морском бурении приводит к нефтяным разливам. При этом, по статистике, в воду попадает примерно полпроцента извлекаемого сырья.

Мировая практика содержит немало печальных примеров крупномасштабных экологических катастроф на море, связанных с добычей или транспортировкой нефти. Классический пример - разлив от 11 до 30 тыс. т нефти при аварии у берегов Аляски танкера Exxon Valdez в 1989 году. Ущерб был оценен примерно в 5 млрд долларов. Несмотря на принимавшиеся меры, загрязнение за два месяца распространилось вдоль побережья на 470 морских миль (около 900 км!). Подобные ситуации так или иначе неизбежно вызовут конфликты и повлекут за собой ответственность государства.

ПО ОСОБОМУ СТАТУСУ

Правовой режим природопользования в международных водоемах, прилегающих к России, на сегодня не определен. Относительно северных морей вопрос о применимом законодательстве пока остается без ответа и в теоретическом, и в практическом плане. Несмотря на то, что в Баренцевом море, например, активизируется нефтеразведка и добыча, соответствующих положении нет ни в одном из документов международно-правового характера. Двусторонних соглашений относительно этого предмета между Россией и Норвегией не существует.

За пределами исключительной экономической зоны операции с углеводородами в акватории Арктики теоретически могут регулироваться режимом Международного района морского дна морей и океанов, а также недр. Недропользование там, в принципе, возможно, но предполагает выполнение многих требований, ограничений и предписаний как содержательного, так и процедурного характера. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. непосредственно регулирует режим использования и охраны Района морского дна. При этом нигде специфика каких-либо операций в Районе с углеводородами не отражена, равно как и специфика недропользования в зоне Северного Ледовитого океана. Круг ограничений возможной деятельности непосредственно регулируется Конвенцией и вытекает из признания Района и его ресурсов общим наследием человечества. Впервые в истории морского права глубоководное дно и недра мирового океана приобрели особый правовой статус, существенно отличающийся от статуса всех других морских пространств.

Примечателен ограниченный характер прав пользования ресурсами Района. На это специально обращает внимание ст. 135 Конвенции "Правовой статус покрывающих вод и воздушного пространства": "Ни настоящая Часть, ни какие-либо права, предоставляемые или осуществляемые в соответствии с ней, не затрагивают правового статуса вод, покрывающих Район, или правового статуса воздушного пространства над этими водами".

Как видим, налицо сходство в подходах к регулированию правового режима недр в Международном районе морского дна и к секторальному разграничению дна Каспия. Это проявляется в отделении предоставляемого права пользования недрами от права пользования водами, их поверхностью и толщей, включающей в себя биоресурсы.

ИГРА ВНЕ ПРАВИЛ

Из-за своего географического положения практически весь Район Северного Ледовитого океана является объектом потенциальных шельфовых и иных притязаний арктических стран. Поэтому отсутствие заявок по углеводородам в нем неслучайно. Центральная же его часть - глубоководная зона - покрыта льдом и пока что малодоступна для геологических изысканий. Однако эта ситуация уже сегодня может меняться в силу различных политических и экологических обстоятельств, не исключающих использование режима Района и предполагающих более активный поиск адекватного юридического решения.

Анализ правовых пробелов и проблем, сопровождающих развитие недропользования в этом международном водоеме, показывает полную нескоординированность правил игры и отсутствие согласованного режима охраны окружающей среды прибрежными государствами. Тем не менее, развитию нефтяных операций на Северном море, то есть в ближайшем соседстве, предшествовало принятие детального регулирования в виде специальных конвенций, к чему мы еще вернемся.

Сегодня отсутствует четкий, основанный на международно-правовых нормах, согласованный режим недро- и водопользования. Также не определены пределы юрисдикции каждого из прибрежных государств. Поэтому вряд ли будет возможно рассматривать в качестве бесспорных как уже предоставленные, так и предоставляемые права недропользования в отношении морского дна международного водоема, к примеру, в акватории Баренца. Оспоримость любого из потенциально принимаемых решений чревата, как минимум, правовыми конфликтами как между природопользователями, так и между государствами.

Сложившаяся ситуация порождает целый ряд правовых проблем для всех прибрежных государств - участников отношений и недропользователей, а именно: отсутствие согласованных экологических требований, неопределенный объем имущественной ответственности за экологический ущерб, отсутствие методик расчетов экологического ущерба, страхования экологических рисков, нормативной базы для разработки трансграничных месторождений, согласованных прибрежными государствами механизмов экологической экспертизы, контроля, мониторинга, урегулирования и разрешения споров. Особенно опасно начинать углеводородное освоение дна без согласованной системы предупреждения и ликвидации аварийных ситуаций.

Таким образом, до тех пор, пока не будет создана надлежащая правовая база, легитимность хозяйственной деятельности в международном водоеме в соответствии с требованиями законодательства лишь одной из прибрежных стран будет крайне проблемной.

Недропользователь не сможет обосновать или доказать контролирующему органу каждого из прибрежных государств правомерность своих действий по соблюдению экологических требований. При этом возможность обеспечить соответствие требованиям, содержащимся в законодательствах, например, всех приарктических государств, представляется маловероятной. Кроме того, возникает необходимость предварительно получить заключения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) в тех странах, чьи экологические интересы оказываются затронутыми. В противном случае любая хозяйственная деятельность, если она была начата без учета требований и положительного заключения ГЭЭ, может и должна быть остановлена (приостановлена) в соответствии с требованием законодательства об охране окружающей среды любой из стран.

НОРВЕЖСКИЙ ОПЫТ

Единственным способом решения проблемы должно быть принятие согласованных и унифицированных подходов, требований и процедур оценки воздействий на окружающую среду (ОВОС), экологического контроля, нормирования, мониторинга, методики оценки экологических ущербов, оперативного реагирования для ликвидации последствий аварийных ситуаций, урегулирования экологических споров. Не обойтись также без создания фонда ликвидации последствий ЧС. В этой деятельности следует ориентироваться на подходы, требования и процедуры, применяемые при морской нефтедобыче в странах ЕС, Норвегии, Великобритании, Канаде, США.

Особого внимания заслуживает опыт Норвегии, которая включила и развивает в своем экологическом законодательстве подходы и принципы регулирования, содержащиеся в Директивах ЕС. Норвегия также является участником специализированной Конвенции ОСПАР, регулирующей экологические требования и механизмы охраны окружающей среды при добыче и транспортировке нефти в Северном море. За последние пятнадцать лет в этой стране сформировано наиболее современное и развитое шельфовое законодательство, детализирующее положения актов международного права. Для России, применительно к Баренцеву морю и Каспию, этот опыт может оказаться полезным примером создания собственного законодательства. Как показала практика, Норвегия, выбравшая курс на гармонизацию и унификацию с европейскими подходами, не прогадала.

ПО МОДЕЛИ ОСПАР

Пример работы специальной Конвенции по защите морской среды Северного моря при осуществлении нефтяных операций (ОСПАР) представляется оптимальным. Постоянно действующим органом Конвенции является ее Комиссия, которая готовит решения, рекомендации, соглашения и программы по охране окружающей среды на море. Положениями Конвенции и вытекающими из нее решениями Комиссии охватываются все виды загрязнения и иного воздействия - начиная с операций по недропользованию в Северном море и прибрежной инфраструктуре. Отметим, что объектом регулирования выступает не водоем как таковой, а деятельность в акватории. Комиссия устанавливает жесткие стандарты негативных воздействий, организует ОВОС и мониторинг, обеспечивает защиту биоразнообразия и т. д.

Опыт внедрения стандартов и подходов регулирования Евросоюза в норвежское законодательство об оффшорных операциях состоит в распространении действия специализированных директив ЕС.

Таким образом, очевидной становится необходимость и возможность разработки механизма охраны окружающей среды по модели Конвенции ОСПАР. В этом случае приоритетным может стать регулирование системы предупреждения и ликвидации аварийных ситуаций; подготовка методической основы расчетов экологических рисков и ущерба, правил страхования экологических рисков; выработка унифицированных экологических требований на всех этапах хозяйственной деятельности; разработка согласованных процедур ОВОС, экологического контроля, нормирования, мониторинга, разрешения споров, юридической ответственности. Кроме того, на первый план выдвигается подготовка нормативной базы для разработки трансграничных месторождений.

Подводя черту, скажем, что специальным актом международного права, имеющим преимущественную силу над актами национального законодательства, мог бы быть заложен фундамент регулирования (на двух- и многосторонней основе) охраны окружающей среды при недропользовании в Баренцевом и других северных морях. Наряду с разграничением морских пространств, можно и нужно выработать согласованные механизмы охраны окружающей среды и упорядочить деятельность в смежных акваториях. Причем крайне важно делать это в соответствии с лучшими современными мировыми стандартами.
 
     
 
Еще статьи на эту тему:
 
 

Журнал "Мировая Энергетика"

Все права защищены. © Copyright 2003-2011. Свидетельство ПИ ФС77-34619 от 02.12.2008 г.

При использовании материалов ссылка на www.worldenergy.ru обязательна.

Пожелания по работе сайта присылайте на info@worldenergy.ru