| |
return_links(1);?> |
return_links(1);?> |
return_links(); ?> |
|
| |
|
|
| |
Освоение российского шельфа по американским законам
|
|
| |
О проблемах, порожденных началом широкомасштабной добычи на Сахалине нефти и газа, наш журнал писал неоднократно. В том числе и о массовых экологических нарушениях при освоении шельфа. После инспекции, предпринятой на остров минувшей осенью комиссией Министерства природных ресурсов РФ и Росприроднадзора, у компании-оператора Sakhalin Energy был приостановлен десяток лицензий на водопользование, работы на некоторых объектах временно прекращены. Фактически встал вопрос о возможности расторжения первого в России соглашения о разделе продукции "Сахалин-2". Для изучения ситуации и разрешения конфликта была создана рабочая группа Совета Федерации, которую возглавил Виктор Орлов.
|
|
| |
Виктор ОРЛОВ,
председатель Комитета Совета Федерации по
природным ресурсам и охране окружающей среды,
Борис ХАКИМОВ,
советник аппарата Комитета
|
|
| |
В специальную рабочую группу Совета Федерации вошли 21 сенатор и 8 депутатов
Госдумы. Также был создан экспертный совет - 29 специалистов из различных
организаций (преимущественно научных) под руководством директора Института
экологической безопасности РАН Владислава Донченко. Предстояло изучить условия
соглашения о разделе продукции (СРП), проверить, насколько в нем учтены интересы
России и интересы зарубежных инвесторов, как они соблюдаются, рассмотреть
исполнение российского экологического законодательства.
Запросив необходимую информацию, рабочая группа получила более 140 документов
общим объемом около 4 тыс. страниц. На 10 заседаниях были заслушаны около ста
представителей федеральных органов исполнительной власти и их территориальных
подразделений на Сахалине, администрации Сахалинской области, областной думы и
органов местного самоуправления, компании Sakhalin Energy, членов
наблюдательного совета, специалистов, представителей общественности.
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ
Соглашение было заключено не в соответствии с нормами российского
законодательства.
Закон РФ "О недрах" предписывает предоставлять права пользования недрами
юридическим лицам по конкурсу или результатам аукциона. На деле же две лицензии
на разведку и разработку нефти и газа на Лунском и Пильтун-Астохском
месторождениях Комитет РФ по геологии и использованию недр оформил компании
Sakhalin Energy на основании правительственного постановления N 672 от 16 июня
1994 года. Этому предшествовал ряд других нарушений российского
законодательства.
Условия СРП "Сахалин-2" обеспечивают максимально возможную защиту экономических
и правовых интересов иностранных инвесторов, ущемляя интересы России.
Текст соглашения - конфиденциальный, включая информацию, не относящуюся к
технической или коммерческой тайне. Применимым правом для соглашения является
законодательство штата Нью-Йорк (США). Разрешаться споры, возникающие между
сторонами, должны в Стокгольме в соответствии с арбитражным регламентом ЮНСИТРАЛ.
При этом РФ отказывается от любых имеющихся у нее прав, которые в силу
суверенного иммунитета ограждают ее от арбитража, исков, исполнительного
производства до и после вынесения судебного решения, наложения ареста на
имущество.
В то время как российское государство отвечает перед иностранными инвесторами
всем своим имуществом, они перед РФ - лишь имуществом оператора проекта Sakhalin
Energy, имеющей незначительный уставной капитал.
Наблюдательный совет состоит из 12 человек (шесть представителей инвесторов,
трое от федеральных органов власти и столько же - от исполнительной власти
Сахалинской области). Общие планы, сметы и решения по другим значимым вопросам
наблюдательный совет утверждает голосованием. При равенстве голосов
сопредседатель, назначенный Sakhalin Energy, имеет решающий голос. Любой член
наблюдательного совета, не участвовавший в голосовании (в том числе
отсутствовавший или воздержавшийся), считается проголосовавшим "против".
Указанная в соглашении доля 70-процентного участия российских подрядчиков
определяется не по экономическим показателям, а по объемам использованных
материалов, оборудования и выполненных работ. Кроме того, она носит
рекомендательный характер, не определена по срокам и объектам. По данным за
1996- 2006 гг., доля российских подрядчиков составила 78% по использованию
рабочей силы и 91% по использованию материалов и оборудования. Однако по
экономическим показателям - менее 50%. Необходимо отметить, что в 2006 г.
российские компании заключили более 70% контрактов, содержащих 83% суммарной
стоимости.
В соглашении отсутствуют такие важные нормы, как:
фиксация начальной суммы капитальных вложений и порядка ее уточнения в
зависимости от конъюнктуры цен на товары, работы и услуги на мировом рынке и в
России;
фиксация сумм фондов оплаты труда иностранным специалистам и фондов накладных расходов на содержание офисов (представительств), компенсируемых РФ;
экономические санкции за невыполнение сроков и объемов работ, невысокое качество проектирования, строительства и эксплуатации объектов, ошибочные действия и бездействие;
условия, ограничивающие увеличение затрат по отдельным объектам и проекту в целом, оценки обоснованности их изменения и компенсации сторонами соглашения;
основания и порядок изменения условий соглашения в связи с существенным изменением ситуации (изменение количества запасов в недрах, пересмотр технических решений и др.).
Между тем в ходе реализации проекта произошли значительные изменения технико-экономических показателей по сравнению с
принятыми на момент подписания соглашения в 1994 г. Геологоразведочные работы
позволили увеличить начальные извлекаемые запасы Пильтун-Астохского и Лунского
месторождений (по состоянию на ноябрь 2006 г.) по нефти с 96, 3 до 126 млн т
(131%), по газовому конденсату с 38 до 50 млн т (132%), по природному газу с 459
до 651 млрд м3 (142%). Принятая для расчетов цена нефти 34 долл./барр.
увеличилась фактически до 60 долларов. Казалось бы, это должно способствовать значительному улучшению экономических
показателей реализации проекта, в том числе повышению доли государства в
прибыльной продукции. Однако на деле происходит значительное ухудшение общих
экономических результатов.
С начала опытно-промышленной эксплуатации с 1999 по 2006 г. добыто 9, 9 млн т
нефти, получена выручка в размере 3, 3 млрд долл. Она распределена следующим
образом: на возмещение понесенных расходов инвесторов направлено 3, 1 млрд
долл., РФ уплачено роялти 0, 2 миллиарда.
При общих инвестициях, предусмотренных ТЭО на весь срок проекта до 2045 г. в 10,
3 млрд долл., затраты на конец 2006 г. составили 10, 7 млрд долл., при
незавершенности строительства основных производственных объектов. Инвесторы
предлагали увеличить общий объем инвестиций до 21, 9 млрд долл., в том числе
капитальные затраты до 2014 г. в размере 19, 9 миллиардов. Это может привести к
увеличению срока окупаемости инвестиций с 2009-2010 до 2014-2015 гг. и,
естественно, к снижению доли прибыльной продукции государства.
Обоснованность заявки инвесторов на необходимость удвоения суммы капитальных
вложений изучали Зарубежнефть и Главгосэкспертиза России. В результате
наблюдательный совет при участии представителей нового главного акционера -
Газпрома утвердил капзатраты до 2014-го в размере 19, 4 млрд долларов.
Условия соглашения предусматривают гарантии экологической безопасности и
минимизацию ущерба окружающей среде, однако допускаются нарушения, приводящие к
негативным воздействиям на морские и наземные экосистемы.
По информации руководства Sakhalin Energy, компания тратит большие средства на
контроль выполнения экологических условий соглашения.
Между тем по заключению Роспри-роднадзора, Россельхознадзора и других российских
органов действия компании в этом направлении являются неэффективными. Во время
активных строительных работ в 2005- 2006 гг. был ослаблен контроль деятельности
подрядчиков, что привело к массовым нарушениям природоохранного
законодательства, отступлениям от проекта строительства. Стороны соглашения
перекладывают вину и ответственность за выявленные нарушения друг на друга.
Ростехнадзор и иные контролирующие органы отмечают, что при проектировании нефте-
и газопроводов не были учтены рекомендации Государственной экологической
экспертизы. При строительстве трубопроводов было допущено около 60 значительных
отклонений от утвержденной трассы. Отсутствовала необходимая проектная
документация по прохождению особо опасных участков: 19 тектонических разломов,
десятков селей и оползней. Лицензии на водопользование выдавались не на
генерального подрядчика Sakhalin Energy, а на непосредственных исполнителей
работ. Субподрядчики были зарегистрированы в других субъектах РФ, что усложняло
экологический контроль и предъявление претензий за допущенные нарушения.
По мнению специалистов - представителей экологической общественности Сахалинской
области, если брать за основу проектные документы, размер ущерба рыбной отрасли
составляет отнюдь не 11 млн долл. С учетом увеличения площади нарушенных
территорий и длительности негативного воздействия на водные объекты сумма
возрастает более чем в 10 раз.
Заявления руководителей МПР России и Росприроднадзора об экологическом ущербе в
десятки миллиардов долларов не нашли официального подтверждения ввиду отсутствия
в России принятых в установленном порядке методик экономической оценки
экологических ущербов. Расчеты по имеющимся методикам, не учитывающим множество
важных факторов, приводят к оценке не более 0, 3 млрд долларов.
Реализация соглашения предусматривает участие представителей органов
государственной власти РФ в наблюдательном совете, контроле и надзоре
пользования недрами, лесными и водными ресурсами, экологической безопасности.
Счетная палата РФ неоднократно отмечала в своих ежегодных заключениях нарушения
хода реализации соглашения, но правительство их систематически не учитывало.
Своевременному решению вопросов реализации соглашения, должному контролю его
исполнения и защите интересов страны не способствует частая смена членов
наблюдательного совета от федеральных органов исполнительной власти и их
отсутствие по различным причинам на заседаниях.
Полномочия и возможности контроля деятельности компании и привлекаемых ею
исполнителей работ органами местного самоуправления Сахалинской области в
соглашении отсутствуют.
Рабочая группа Совета Федерации подтверждает целесообразность продолжения
проекта "Сахалин-2" ввиду его особой важности и международного значения и
считает:
Соглашения о разделе продукции с участием иностранных компаний могут применяться
для реализации проектов добычи нефти и природного газа (прежде всего на
континентальном шельфе) и в дальнейшем при условии высокопрофессиональной
подготовки СРП и максимальной защите интересов государства.
В соглашении "Сахалин-2" интересы государства учтены не должным образом, а
федеральные надзорные органы уделяли недостаточно внимания проверке выполнения
условий пользования недрами и их соответствия утвержденным проектам разработки
месторождений полезных ископаемых по следующим причинам:
отсутствие при подготовке и подписании соглашения (1992- 1994 гг.) необходимого отечественного опыта работы с СРП как со стороны геологоразведчиков, нефтяников и газовиков, так юристов и экономистов;
дефицит отечественных кадров соответствующего профиля и недостаточное материально-техническое обеспечение государственных надзорных органов;
отсутствие в числе инвесторов в период проектирования и строительства основных объектов соглашения российской нефтегазовой компании, знающей условия работ в России, техническую, технологическую, законодательную и нормативно-правовую базы;
отсутствие со стороны российского правительства профессионального сопровождения, контроля и надзора за ходом реализации заключенных соглашений.
В России и ныне отсутствует единый орган, координирующий работу по СРП.
Созданная ранее по Указу президента страны (N 694 от 8 июля 1997 г.)
правительственная комиссия по координации деятельности по реализации соглашений
о разделе продукции в 2004-м была упразднена. Статус созданной в 2005 г.
Минпромэнерго комиссии по вопросам СРП для успешного и оперативного решения
межведомственных вопросов недостаточен. В положениях о федеральных министерствах, агентствах и службах, уполномоченных
координировать выполнение СРП, соответствующие полномочия не закреплены. В
штатных расписаниях министерств численность соответствующих структурных
подразделений центрального аппарата недостаточна.
Федеральный бюджет не предусматривает достаточных средств на независимый аудит
хода реализации СРП, в том числе с привлечением иностранных аудиторских
компаний.
К основным результатам завершившегося конфликта можно отнести включение в число
инвесторов проекта "Сахалин-2" компании "Газпром". Это должно усилить контроль
государства над ходом реализации соглашения, увеличить долю российских
подрядчиков в капитальных вложениях, долю государства в прибыльной продукции,
гарантировать успешное завершение строительства всех объектов и их длительную
безопасную эксплуатацию. |
|
| |
|
|
| |
|
|
|
|
